Emendamenti alla paa n. 14/10 – allegato a




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IIGOVERNANCE E SEMPLIFICAZIONE APPROPRIATEZZA ORGANIZZATIVA [ex capitolo III]




Il rafforzamento del ruolo di governo, indirizzo, monitoraggio e controllo della Regione relativamente all’area sanitaria e del sociale rappresenta un fondamentale obiettivo per procedere lungo un percorso virtuoso di sviluppo di un sistema socio sanitario integrato. Il raggiungimento di tale obiettivo richiede che sia data continuità al venga quindi messo in atto un processo generale di semplificazione organizzativa, da attuare sia a livello centrale che periferico.

I processi da mettere in atto sono inoltre fortemente condizionati dall’evoluzione dell’attuale quadro economico a livello internazionale che, a livello nazionale e di conseguenza, nell’ambito di ciascuna Regione, richiede l’introduzione di misure di contenimento della spesa, di razionalizzazione nell’uso delle risorse e, quindi di revisione degli assetti organizzativi proprio in ragione della volontà di rispondere con un aumento generale di efficienza e produttività.

La rimodulazione generale dell’assetto organizzativo dovrà quindi riguardare il sistema socio sanitario a tutti i livelli, dal livello regionale, ai livelli aziendali fino a tutte le articolazioni organizzative in cui, dalle aree vaste, ai distretti ed agli ambiti sociali, sia possibile conseguire misure di ottimizzazione nei meccanismi gestionali, ma salvaguardando il livello qualitativo e quantitativo di servizi e prestazioni al cittadino.


II.1l’approccio metodologico generale il sistema di governo

II.1.1Strategia e programmazione


L’assetto istituzionale attraverso il quale la Regione organizza la funzione di governo del sistema pubblico di welfare regionale e locale si consolida attraverso il rafforzamento del ruolo della Regione nel governo dei servizi socio sanitari insieme al ruolo degli Enti locali, in una logica di collaborazione ed integrazione. La Regione ha adottato un modello di indirizzo strategico e di monitoraggio e controllo che accentua la sua capacità di governo complessivo, finalizzato all’omogeneità ed al coordinamento dei comportamenti a livello aziendale e locale e potenziando altresì gli elementi di cooperazione e condivisione. Per poter esercitare al meglio tale ruolo, in una logica di semplificazione organizzativa si è reso indispensabile procedere ad una revisione delle funzioni esercitate dagli organi tecnici centrali regionali.

Il Dipartimento per la Salute e per i Servizi sociali è il luogo per la definizione e la condivisione della programmazione sociale e sanitaria, al fine di rendere più efficaci, coordinate e tempestive le azioni di governance.


La riorganizzazione delle funzioni centrali regionali per il governo, il monitoraggio e l’indirizzo delle politiche sanitarie e sociali, avviene attraverso il potenziamento del livello centrale di governo con l’integrazione delle funzioni sanitarie e sociali in Dipartimento per la Salute e per i Servizi sociali, che diventa il luogo per la concertazione della programmazione sociale e sanitaria, al fine di rendere più efficaci, coordinate e tempestive le azioni di governance.

Il Dipartimento ha competenze in materia di sanità e di servizi sociali sanitarie, sociali e in materia di integrazione socio-sanitaria. Per l’espletamento delle sue funzioni, il Dipartimento utilizza professionalità di carattere tecnico, sociale, sanitario e amministrativo necessarie per garantire non solo coerenza ed allineamento ma anche immediatezza e tempestività nella definizione delle azioni di supporto tecnico e operativo indispensabili per le attività di programmazione sociale, sanitaria e di integrazione socio sanitaria.

Per l’esercizio delle sue funzioni, il Dipartimento si avvale dell’Agenzia Regionale Sanitaria (ARS). In particolare quest’ultima, in quanto strumento operativo per la gestione delle funzioni del Dipartimento, fornisce supporto tecnico nelle materie sanitarie e socio - sanitarie e in quelle ad esse strettamente correlate.

Al Dipartimento, attraverso la sua struttura organizzativa e con il supporto dell’ARS articolata nelle Aree Sanità, Integrazione socio sanitaria e Sociale, afferiscono le funzioni e le attività relative a:

  • promozione, coordinamento e regolazione di tutte le attività riguardanti la tutela della salute di tipo preventivo, diagnostico, terapeutico e riabilitativo che fanno capo al Servizio Sanitario Regionale;

  • programmazione, controllo, coordinamento, supporto e organizzazione della rete sanitaria regionale, assicurando i livelli essenziali di assistenza previsti dalle direttive nazionali;

  • programmazione e governo delle risorse destinate alle Aziende sanitarie e regolazione dei rapporti tra soggetti pubblici e privati operanti nell´ambito del Servizio Sanitario Regionale;

  • programmazione, coordinamento e supporto del sistema sociale regionale, assicurando i livelli essenziali di assistenza sociale previsti dalle direttive nazionali, a tutela in via prioritaria dei soggetti fragili;

  • programmazione e coordinamento delle politiche sociali e delle politiche familiari per l´infanzia e l´adolescenza e supporto alla gestione dei servizi di integrazione e di accoglienza, con particolare riferimento all´immigrazione e all´inclusione sociale;

  • coordinamento e controllo dei servizi sociali a gestione pubblica o privata.

In particolare, nello svolgimento delle funzioni di indirizzo e controllo, la Regione, attraverso il Dipartimento per la Salute predispone atti di indirizzo interpretativi e applicativi della normativa, e definisce obiettivi specifici per gli organi gestionali presenti a livello aziendale e sul territorio; contestualmente dispone dei sistemi informativi sanitario e sociale al fine di favorirne l’integrazione a livello regionale per facilitare la disponibilità e la circolazione di dati e informazioni necessari all’attività di programmazione, al funzionamento dei sistemi gestionali ed alla diffusione della conoscenza, agli operatori ed ai cittadini, a tutti i livelli regionali. Attraverso il Dipartimento, inoltre, viene effettuata l’attività di controllo e di vigilanza sullo svolgimento e sulla qualità di attività e servizi sanitari e sociali, anche mediante l’esercizio dell’attività ispettiva.

Il ruolo del governo regionale, attraverso il Dipartimento è quindi quello di elaborare linee di indirizzo e regole precise e definire standard qualitativi adeguati per consentire al sistema sanitario ed al sistema sociale di assicurare i migliori servizi e prestazioni al cittadino. In questo senso assumono un’incidenza sempre più rilevante e strategica la programmazione e la gestione della risorse: poter avere le risorse necessarie per ammodernare le strutture e le strumentazioni tecnologiche, poter affrontare in modo adeguato ed efficace una richiesta in costante crescita, motivata dall’aumento delle aspettative di vita, dall’aumento della complessità, dell’efficacia e quindi del costo delle cure e dei servizi, dall’aumento delle esigenze di benessere dei cittadini, costituisce il compito fondamentale da assolvere a livello centrale nel rispetto della compatibilità economica.

Lo strumento principale per l’esercizio delle prerogative istituzionali di governance della Regione è costituito dal Piano Socio Sanitario Regionale. Il Piano, predisposto dal Dipartimento, approvato dalla Giunta regionale e deliberato dal Consiglio regionale, definisce gli obiettivi e le linee strategiche da perseguire a livello regionale per garantire a tutti i cittadini marchigiani i diritti fondamentale alla salute e della persona nel rispetto dei principi di universalità, equità e solidarietà. In coerenza con gli indirizzi strategici definiti nel PSSR, le Aziende predispongono i Piani Attuativi Aziendali, che traducono gli obiettivi strategici in interventi e azioni operative, sia sul piano economico amministrativo che sul piano clinico organizzativo. Nell’ambito dell’ASUR, la declinazione degli obiettivi operativi a livello territoriale avviene attraverso i Piani di Area Vasta.




La definizione delle linee di indirizzo strategico


L’azione della Regione, svolta attraverso il Dipartimento, per la definizione delle linee di indirizzo strategico della pianificazione regionale si snoda all’interno di un percorso procedurale che porta a sintesi elementi che derivano dall’esistenza di vincoli e condizionamenti esterni ed interni a cui si devono allineare tutti i livelli istituzionali, coerentemente con il quadro conoscitivo che emerge da tutte le dimensioni di analisi del sistema sanitario, e che conducono a stabilire le logiche di funzionamento operativo e di architettura organizzativa finalizzate allo sviluppo virtuoso della sanità regionale. Il percorso è da ricodurre ai seguenti momenti:

  • valutazione dei vincoli economici e degli obblighi normativi presenti nel contesto istituzionale in cui si sviluppa il servizio sanitario regionale (modello relazionale);

  • analisi ed interpretazione del contesto di riferimento per conoscere i meccanismi che regolano il bisogno, la domanda e l’offerta (modello interpretativo);

  • identificazione dei processi e delle aree di supporto che determinano il funzionamento del sistema (modello funzionale);

  • costruzione della struttura organizzativa più idonea per il raggiungimento degli obietti prefissati (modello organizzativo).

L’esistenza di un modello complessivo per la definizione delle strategie si pone a garanzia della correttezza, della completezza e della coerenza degli indirizzi fissati per ciascuna area di intervento.


II.1.2L’attuazione degli indirizzi strategici


In coerenza con le indicazioni strategiche definite nel PSSR e con le linee di indirizzo di attuazione del Patto per la salute e del patto di stabilità (DGR n. 17/2011), gli Enti del Servizio sanitario regionale devono predisporre Piani strategici aziendali, che in modo dinamico dovranno tradurre le azioni indicate, in modo coordinato con le cabine di regia regionali, in interventi operativi per il successivo triennio, sia sul piano economico amministrativo che sul piano clinico organizzativo. La declinazione degli obiettivi operativi triennali a livello territoriale avviene attraverso i Piani di Area Vasta; la definizione annuale degli obiettivi e delle azioni avviene attraverso il budget. Per quanto riguarda le Aziende ospedaliere (Azienda Ospedaliera Universitaria “Ospedali Riuniti” di Ancona, Azienda Ospedaliera “Ospedali Riuniti Marche Nord”) e l’Istituto di ricovero e cura a carattere scientifico “INRCA” di Ancona, i rispettivi Piani strategici dovranno essere esplicitati mantenendo la coerenza complessiva tra azioni ed obiettivi nell’ambito della generale strategia regionale e di Area vasta.

La traduzione operativa delle indicazioni strategiche del PSSR e delle linee di indirizzo attuative, affinché sia resa coerente nei piani aziendali e di area vasta, deve fondarsi su un sistema di regole che trova la sua cornice normativa in una serie di atti che definiscano il fabbisogno sanitario regionale, regolino le autorizzazioni e gli accreditamenti strutturali e organizzativi, disciplinino il sistema delle tariffe ed i criteri di finanziamento e riparto del FSN, dispongano le condizioni di monitoraggio, verifica e valutazione del SSR in tutte le sue articolazioni.

Per esercitare al meglio le proprie attività il Dipartimento può costituire gruppi di lavoro di coordinamento composti anche da personale dei livelli periferici e locali del sistema sanitario e del sistema sociale, con i quali procedere per ciascuna Area vasta, o per aree omogenee rispetto a specifiche caratteristiche, alla individuazione dei bisogni emergenti, alla definzione degli obiettivi strategici di miglioramento e alla predisposizione di linee guida e di indirizzo con il contributo e la condivisione delle realtà professionali interne ai sistemi.





Il modello di attuazione delle linee di indirizzo strategico


Il processo complessivo di attuazione degli indirizzi strategici presenta le seguenti fasi: strategia, pianificazione, programmazione, controllo.

La fase di strategia rappresenta il momento fondamentale di definizione delle linee di indirizzo e degli orientamenti che dovrà intraprendere la Regione alla luce dell’analisi delle situazione esistente e dei risultati conseguiti.

Nella fase di pianificazione si stabiliscono, a livello formale di atti pianificatori, gli obiettivi strategici, le azioni da intraprendere ed i risultati attesi, che si dovranno tradurre in interventi concreti quali le sperimentazioni gestionali ed il programma di investimenti da attuare.

La fase di programmazione declina in piani operativi ed in obiettivi specifici le indicazioni strategiche e, in relazione ai risultati delle fasi sperimentali, estende a tutte le realtà i progetti attuativi, fornendo criteri e parametri per misurare il raggiungimento degli obiettivi attraverso strumenti quali il budget.

Con la fase di controllo si chiude il ciclo generale della programmazione poiché rappresenta il momento del monitoraggio e della verifica sia del raggiungimento o meno degli obiettivi prefissati sia del rispetto degli standard previsti ai diversi livelli istituzionali ed ai diversi momenti della pianificazione (di breve, di medio o di lungo periodo).

L’allineamento fra le diverse fasi costituisce un elemento indispensabile per il buon funzionamento dell’intero sistema, al fine di garantire la coerenza fra gli obiettivi ed i risultati di volta in volta ottenuti.


II.1.3Le Cabine di regia


Per quanto riguarda sia la prosecuzione delle attività progettuali previste dal precedente PSR sia l’avvio di nuove iniziative, il Dipartimento si avvale del lavoro delle cabine di regia e dei gruppi di progetto ad esse afferenti secondo le modalità operative e gli indirizzi previsti dalla normativa vigente.

In particolare, il lavoro fin qui svolto dalle Cabine di regia ha raccolto il contributo dei professionisti coinvolti sui diversi temi affrontati e, dopo un processo di analisi e di valutazione dello stato di fatto, ha prodotto importanti risultati che si sono tradotti in specifiche linee strategiche di indirizzo, proposte progettuali, studi di fattibilità, atti normativi di programmazione.

Le progettualità e le linee guida sono state riportate a livello delle Aree vaste per poter definire, in coerenza con le indicazioni centrali e con la pianificazione a livello locale, le modalità di sperimentazione in un contesto operativo reale, con l’obiettivo di allargare i risultati a tutto il contesto regionale, al conseguimento di riscontri positivi.



Il modello di coerenza delle attività di progettazione


La metodologia di lavoro delle Cabine di regia può essere riassunta nei seguenti punti:

  • individuazione dei bisogni informativi necessari per il governo del settore di competenza;

  • analisi congiunta dei dati e delle informazioni per livelli di assistenza, acquisite da specifici osservatori laddove presenti;

  • analisi della normativa di riferimento, nazionale e regionale;

  • individuazione delle criticità e delle azioni correttive nel rispetto dei vincoli economici (Criticità, Obiettivi / priorità, Standard di riferimento e benchmark, Risultati attesi, Azioni, Indicatori, Vincoli economici);

  • proposta di progetti operativi e sperimentazioni gestionali per l’attuazione delle indicazioni del PSR in ottica di Area Vasta;

  • predisposizione dei documenti a supporto degli atti necessari ad implementare la programmazione regionale sanitaria e l’armonizzazione delle normative in materia;

  • supporto ai territori nella applicazione delle normative e delle strategie per il conseguimento degli obiettivi condivisi e pianificazione a breve, medio e lungo termine.

L’impostazione metodologica parte dalla necessità di avere flussi informativi, attraverso Osservatori di settore già in essere (Rete Epidemiologica Marchigiana, osservatorio delle politiche sociali, Osservatorio disuguaglianze, ecc.) e quelli in fase di avvio (Osservatorio regionale comportamenti di abuso, ecc.) che saranno ricondotti in unico punto di raccordo, allo scopo di dare coerenza all’intero sistema.

Gli Osservatori consentiranno di avviare il monitoraggio delle azioni risultanti dalle indicazioni dei gruppi di lavoro delle Cabine di Regia, inoltre realizzeranno e implementeranno qualitativamente i flussi informativi che costituiscono i debiti informativi ministeriali e garantiranno non solo la manutenzione del sistema ma il pieno monitoraggio e controllo dello stesso.

Le Cabine di regia, attraverso i gruppi di lavoro, hanno stilato documenti con proposte progettuali che, partendo dagli standard ministeriali e dalle indicazioni delle principali Società scientifiche di settore, hanno proposto standard applicativi e parametri di riferimento per la Regione Marche che quindi sono stati contestualizzati e declinati per Area Vasta.

Di fatto, sono state prodotte linee guida, studi di fattibilità, proposte di sperimentazioni gestionali e di atti di programmazione molti dei quali, poiché urgenti e non più differibili, si sono tradotti in atti amministrativi e normativi.

Per alcune proposte emerse dal lavoro delle Cabine di regia, si è proceduto all’attivazione di sperimentazioni gestionali, necessarie per validare le indicazioni operative al fine di verificarne la fattibilità, evidenziando eventuali criticità per rendere successivamente attuativo sul piano regionale il risultato raggiunto, atttraverso i passaggi istituzionali previsti.

In particolare, gli studi per singola AV hanno prodotto una serie di studi e sperimentazioni che hanno prodotto i seguenti risultati: come di seguito indicato:


piano degli investimenti infrastrutturali:

Area Vasta 1: Istituzione AO Ospedali Riuniti Marche Nord

Individuzione del sito per il nuovo ospedale

Area Vasta 2: Avvio lavori di costruzione nuovo INRCA / Ospedale di rete

Conclusione gara per il nuovo Salesi

Avvio dell’integrazione AOU Riuniti Ancona – Ospedale di Jesi – Ospedale di Senigallia

Area Vasta 3: Studio di fattibilità per la realizzazione del nuovo ospedale di Area Vasta

Area Vasta 4: Progettazione del nuovo Ospedale di Fermo

Area Vasta 5: Studio di fattibilità per il nuovo ospedale di Area Vasta

Istituzione dell’AO ospedale Riuniti Marche Sud

Area Montana: Studio di fattibilità per la realizzazione del nuovo Ospedale dell’Area Montana


piano degli investimenti in Information Communication Technology (ICT):

  • data center regionale della sanità;

  • infrastruttura per la TS-CNS;

  • infrastruttura fascicolo sanitario elettronico (FSE);

  • repository documentale sanitario federato;

  • sistemi di pagamento on-line;

  • anagrafe sanitaria regionale degli assistiti;

  • rete territorio (distretto, MMG, Farmacie);

  • Livello regionale referti di laboratorio analisi;

  • network diagnostica per immagini;

  • portale della sanità.



Molti dei documenti prodotti, che hanno ispirato le linee di intervento del presente Piano, sono in fase di analisi da parte delle direzioni aziendali e dei coordinamenti di Area Vasta per verificarne la fattibilità e consentire di stabilire per i singoli settori gli standard applicativi più idonei.

Inoltre, per quanto attiene i lavori già in fase attuativa, è prevista una azione di monitoraggio e controllo attraverso opportuni indicatori che consentiranno la verifica e la manutenzione del sistema nonché l’evoluzione programmatoria mediante la prosecuzione delle attività dei Gruppi di lavoro delle Cabine di regia.

Questa metodologia di lavoro, impostata su una logica di coerenza tra la definizione di atti di indirizzo strategico del governo regionale e la pianificazione attuativa a livello aziendale e di Area Vasta, nonché costruita attraverso il contributo di operatori con diverse competenze e appartenenti a tutti i livelli istituzionali, costituisce un importante valore aggiunto che si vuole mantenere e consolidare nel perseguimento degli obiettivi previsti dal presente Piano.

II.1.4Le regole operative


Il funzionamento dell’attività di governo centrale regionale richiede la messa a regime di un insieme di strumenti tecnico-normativi che consentano la traduzione operativa degli indirizzi strategici e che facilitino il complessivo svolgimento delle attività gestionali ed operative del sistema sanitario. L’azione di governo della Regione trova maggior forza nella esplicitazione chiara di un sistema delle regole che definisca le condizioni di contesto all’interno delle quali si trovano ad operare gli attori presenti nella sanità regionale. Nello stesso tempo, è imprescindibile che tutti gli attori riconoscano e mettano in atto un sistema di regole univoco e condiviso, che costituisce il principale strumento a garanzia della correttezza e della validità delle azioni intraprese.




Il “manuale operativo” per il governo del sistema


Il sistema delle regole, che deve costituire un vero e proprio “manuale operativo” ai vari livelli istituzionali, riguarda la definizione dei criteri e dei passi operativi necessari per dettare le regole di governo e di funzionamento del sistema sanitario, in particolare per i seguenti argomenti:

  • la definizione del fabbisogno, per le strutture e per le prestazioni;

  • le autorizzazioni all’esercizio delle attività;

  • gli accreditamenti per la definizione dei requisiti e degli standard specifici;

  • il sistema delle tariffe per la corretta regolazione dei rapporti economici in relazione alle attività;

  • il riparto del fondo ed il finanziamento dei soggetti accreditati;

  • il monitoraggio delle attività svolte;

  • la verifica del rispetto dei requisiti e degli standard;

  • la valutazione dei risultati raggiunti in relazione agli obiettivi fissati.



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