Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии




Скачать 451.21 Kb.
НазваниеВлияние административных реформ на государственное делопроизводство россии
страница1/2
Дата30.09.2012
Размер451.21 Kb.
ТипАвтореферат
  1   2
На правах рукописи


Можаев Антон Викторович


ВЛИЯНИЕ АДМИНИСТРАТИВНЫХ РЕФОРМ

НА ГОСУДАРСТВЕННОЕ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО РОССИИ


Специальность 05.25.02 – «Документалистика, документоведение, архивоведение»


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата исторических наук


Москва, 2009

Работа выполнена во Всероссийском научно-исследовательском институте документоведения и архивного дела (ВНИИДАД)



Научный руководитель:

Кандидат исторических наук, профессор Мингалев В.С.







Официальные оппоненты:

Доктор исторических наук

Дурновцев В.И.




Кандидат исторических наук

Быкова Т.А.













Ведущая организация:

Кафедра документоведения и документационного обеспечения управления Института информационных систем управления Государственного университета управления



Защита состоится 22 декабря 2009 г. в 15.30 часов на заседании диссертационного совета Д.316.001.01 при ВНИИДАД по адресу:
117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.


С диссертацией можно ознакомиться в читальном зале СИФ ОЦНТИ ВНИИДАД по адресу: 117393, Москва, ул. Профсоюзная, д. 82.


Автореферат разослан «_____» ноября 2009 г.


Ученый секретарь

диссертационного совета,

доктор исторических наук И.В. Сабенникова

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы. Развитие системы государственного делопроизводства России неразрывно связано с организацией управления административной деятельностью исполнительной власти. В работе с документами в органах государственной исполнительной власти отражаются показатели эффективности административной деятельности. Неслучайно, в процессе становления Российской государственности, на крутых поворотах ее истории принимались важнейшие решения по вопросам организации делопроизводства и регламентации работы с документами, определявшие, по сути, все содержание административной деятельности государственного аппарата.

Эта тенденция прослеживается и на современном этапе развития России. В своем первом Послании Федеральному Собранию РФ от 05.11.2008 Президент Российской Федерации Д.А. Медведев, характеризуя необходимость административной реформы, сказал прямо: «В России на протяжении веков господствовал культ государства и мнимой мудрости административного аппарата. А отдельный человек с его правами и свободами, личными интересами и проблемами воспринимался в лучшем случае как средство, а в худшем – как помеха для укрепления государственного могущества… Такая система абсолютно неэффективна… Сильное государство и всесильная бюрократия – это не одно и то же… Естественно, что… нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия…»1.

В целях реализации указанных выше положений в настоящий момент приняты такие законодательные акты, как Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности судов в Российской Федерации» от 22.12.2008 № 262-ФЗ (вступает в силу с 01.07.2010)2 и Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного управления» от 09.02.2009 № 8-ФЗ (вступает в силу с 01.01.2010)3.

Продолжается и административная деятельность в рамках Федеральной целевой программы «Электронная Россия». На состоявшемся в Кремле 12 февраля 2009 года заседании Совета при Президенте Российской Федерации по развитию информационного общества в России, оценивая сложившуюся ситуацию, Президент РФ Дмитрий Медведев подверг резкой критике состояние использования информационных технологий государственными органами в сфере социально-экономического управления, в частности, по проблемам «электронного правительства», «электронного документооборота», межведомственного информационного обмена, и указал на серьезное отставание в этом вопросе от стран-лидеров, несмотря на наличие «высокого интеллектуального потенциала и массы программистов». Д. Медведев также поставил задачи по разработке и принятию срочных мер для исправления сложившегося положения для обеспечения выхода страны в число государств с наиболее развитым информационным пространством в ближайшее время4.

Выдвинутые Президентом РФ задачи требуют полной концентрации внимания, усилий и ресурсов общества и государства для их решения, вызывают необходимость уточнения принятых ранее решений, для закрепления достигнутых результатов.

Административная реформа, начатая в 2003 году направлена на корректировку деятельности аппарата государственной исполнительной власти с целью повышения эффективности его работы в современных условиях. Указ бывшего Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003 – 2004 гг.»5 определил направления реформы, которая осуществляется в соответствии с разработанной (и одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р) Концепцией административной реформы6.

В соответствии с Концепцией в рамках административной реформы проходит укрепление вертикали власти и поэтому проводятся не только структурные изменения федеральных органов исполнительной власти, но и одновременно определяются различные аспекты служебной деятельности сотрудников аппарата управления – должностных лиц различных категорий, для чего составляются и утверждаются административные (для учреждений) и должностные (для сотрудников) регламенты, которые подробно и точно определяют содержание деятельности как самих федеральных органов исполнительной власти, так и их сотрудников.

В связи с этим вопросы регламентации государственного делопроизводства становятся особенно актуальными. В изданных административных регламентах федеральных органов исполнительной власти7, в Постановлении Правительства РФ от 15 июня 2009 года № 477 «Об утверждении правил делопроизводства в федеральных органах исполнительной власти»8 устанавливается порядок документирования и организации работы с документами, общий порядок деятельности и взаимодействия данных категорий учреждений.

Деятельность указанных органов охватывает различные сферы взаимодействия с общественно-политическими структурами и организациями, бизнесом и гражданами, как физическими, так и юридическими лицами.

Специалисты в сфере ИКТ и инноваций считают, что при внедрении «электронной документации» используются старые стандарты в области делопроизводства, и говорят о необходимости введения единого национального стандарта в области делопроизводства с тем, чтобы в соответствии с ним вводить электронную документацию9.

Поэтому, на современном этапе реформирования для организации системы документационного обеспечения управления административной деятельности необходимо использовать исторический опыт таких реформ государственного управления, которые были основой: во-первых, для создания целостных систем делопроизводства, как например, «коллежское делопроизводство» в первой четверти XVIII века10, «исполнительное делопроизводство» в первой половине ХIХ века11, «Единая государственная система делопроизводства»12 в советский период; во-вторых, для издания нормативных правовых документов, позволяющих построить современную систему государственного делопроизводства, способную интегрировать деятельность государственных учреждений всех уровней управления в единый комплекс.

В сложившихся условиях изучение исторического опыта процесса регламентации административной деятельности и ее документационного обеспечения, имеет важное значение еще и потому, что использование этого опыта в рамках основных принципов регламентирования управления позволит ускорить и содержательно обогатить не только сам процесс реформирования органов государственной исполнительной власти, но и подготовить издание законодательных актов и нормативных правовых документов, касающихся комплексного решения проблем не только «бумажного» делопроизводства, но и формирование электронного документооборота с широким применением электронных документов.

Изучение исторического опыта имеет не только научно-историческое, но и прикладное значение, потому что история делопроизводства и вопросы эволюции управленческих документов имеют значение при решении документоведческих проблем сегодняшнего дня, так как современное изучение данных вопросов является трансформированным отражением истории их развития, по которым можно лучше понять многие свойства, особенности и научно предвидеть будущее13.

Актуальность выбранной темы обусловлена необходимостью формирования научных знаний о системе документационного обеспечения управления административной деятельности в аппаратах центральных государственных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ.

Разработанность проблемы. Государственное делопроизводство в России складывалась исторически, длительно и постепенно, накапливая опыт работы с документами и переживая в отдельные моменты заметное ускорение этого процесса, как правило, связанное с существенными, даже коренными, преобразованиями социально-политической системы управления.

К настоящему времени в исторической науке и документоведении накоплен большой объем знаний по истории становления и развития государственного делопроизводства, отраженных в многочисленных монографиях, сборниках научных статей, учебниках, учебных и методических пособиях, подготовленных в ведущих научных центрах страны, среди которых в первую очередь следует назвать РГГУ (МГИАИ) и ВНИИДАД.

В работах таких специалистов, как Митяев К.Г., Лившиц Я.З. Кузнецова Т.В., Сокова А.Н., Гельман-Виноградов К.Б., Цикулин В.А., Мингалев В.С., Ларин М.В., Пшенко А.В., Янковая В.Ф., Банасюкевич В.Д, Красавин А.С. и многих других нашли освещение различные исторические, теоретические и прикладные проблемы документоведения, организации делопроизводства, процессов документационного обеспечения административной деятельности в государственных и отраслевых структурах управления14.

В области документационного обеспечения административной деятельности среди имеющихся публикаций особо выделяются труды К.Г.Митяева, впервые исследовавшего и соединившего в своих работах историю делопроизводства в России с современным (на момент 1960-х гг.) его состоянием15.

В работах и диссертационных исследованиях, посвященных изучению истории создания русской традиционной формы документа, формирования делопроизводства и процессов документирования в государственных учреждениях XVII – начала ХХ веков, вопросы влияния административных реформ на организацию государственного делопроизводства рассматривались лишь фрагментарно в связи с исследованием конкретной делопроизводственной практики16.

Для изучения проблемы в целом, определенный интерес представляет диссертационное исследование Вяловой Л. М., в котором рассматриваются вопросы влияния законодательных актов на делопроизводство центральных органов управления в период проведения административных реформ первой половины ХIХ века17.

Ранее, в начале советского этапа истории России специалистами по научной организации труда и управления18 ставились вопросы по регламентации отдельных делопроизводственных операций, унификации и стандартизации документов19.

Опираясь на осмысление исторического и обобщение передового отечественного опыта, достижения науки и техники в организации делопроизводства и документационного обеспечения управления, исследователями в советский период был внесен серьезный вклад в развитие теории и методики20, разработаны нормативно-методические документы по реформированию делопроизводства в целом и созданию единой государственной системы документационного обеспечения управления21.

Важное методологическое значение имеет докторская диссертация М.В.Ларина «Управление документацией в организациях: проблемы истории и методологии», в которой проводится подробное исследование систем управления документацией, определяются пути их совершенствования22.

Отдельные вопросы истории государственного управления, административных реформ, создания и деятельности государственных учреждений неоднократно в разное время становились предметом рассмотрения исследования23. Однако наиболее глубокому специальному изучению эти вопросы подверглись в работах В.Е.Романовского24, Н.П.Ерошкина25 и их последователей – Т.П. Коржихиной26, А.Д. Степанского27, Т.Г.Архиповой28.

Особо выделяются работы Н.П.Ерошкина, который, изучая государственную службу с точки зрения истории государственного управления, и рассматривая государственные учреждения дореволюционной России, впервые увязывает их деятельность с нормативно-правовой регламентацией документационного обеспечения управления административной деятельности.

Взаимосвязь проводимых современных реформ с созданием новых государственных структур управления наиболее полно прослеживается по работам Т.Г. Архиповой29.

Ценный вклад в изучение совокупности вопросов влияния административных реформ на деятельность государственного аппарата внесли специалисты смежных научных направлений, в частности, управления30 и правоведения31, которые со своих позиций рассматривают как вопросы организации управления, так и вопросы складывания и применения законодательной базы административного реформирования России в различные исторические периоды.

Теории и практике государственного управления32 в современной России на отдельных этапах административных реформ посвящены, прежде всего, общетеоретические работы (Г.Х. Попов33, Д.М. Гвишиани34, С.Г. Атаманчук35) и работы исторического характера (А.Н. Медушевский36). В работах, посвященных деятельности современных органов государственного управления (В.В. Борискин, Н.М. Поликарпова, С.Г. Тихомиров37, А.В. Никитов, В.С. Комаровский38) и освещающих процессы административной реформы 2003 года (Т.В. Игнатова39, Т.В. Зайцева40, В.Л. Тамбовцев41) уделяется внимание также изучению проблемы регламентации документационного обеспечения административной деятельности.

Привлечение к изучению проблемы работ, исследующих общеуправленческие принципы, оправдано тем, что в настоящее время в общемировом процессе наблюдается переход в отношениях между государством и гражданами к системе «поставщик услуг – потребитель услуг», что соответствует современному стилю управленческой деятельности в России на этапе последней административной реформы. Эволюция этого процесса подлежит более пристальному изучению.

В публикациях последнего времени поднимаются новые проблемы организации делопроизводства и документационного обеспечения деятельности органов управления (административная деятельность с использованием электронной документации), связанные с необходимостью выявления специфики использования электронной документации при администрировании.

Интересна, например, работа В.А. Гадасина и В.А. Конявского42, в которой рассматриваются вопросы, связанные с правовым применением электронных документов, предпринимается попытка раскрытия фундаментальных отличий традиционных и электронных документов и сред их существования, рассмотрены концептуальные понятия и сформулированы основные определения, касающиеся электронных документов и электронного документооборота, доказывается, что электронный документ может рассматриваться как объект гражданского права.

С практической точки зрения этот же вопрос рассматривается также в работе А.А. Фатьянова43.

Работа А.В. Данилина44 интересна тем, что дает возможное описание «архитектуры электронного государства», основу которого составляет процессно-информационно-коммуникационные технологии, используемые для создания и работы с электронными документами.

Итоги историографического рассмотрения проблемы исследования вопросов регламентации документационного обеспечения управления и административной деятельности в России свидетельствуют, что до сих пор слабо освещенными в литературе остаются вопросы, связанные с необходимостью нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности.

В целом, анализ литературы и изучение диссертационных исследований показывают, что поставленные в данной диссертационной работе проблемы ранее комплексно не рассматривались и заслуживают особого внимания.

Цель исследования – изучить исторический опыт влияния административных реформ на регламентацию документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России для совершенствования документационного обеспечения управления на современном этапе административного реформирования в России.

Задачи, решение которых составило содержание предлагаемой для защиты работы:

1. Выявление и изучение законодательных актов в области государственного управления периодов административных реформ в России.

2. Анализ исторического развития нормативно-методической базы документационного обеспечения управления административной деятельности органов государственной исполнительной власти в периоды административных реформ.

3. Изучение исторического опыта регламентации процессов управления и документирования административной деятельности государственных гражданских служащих.

4. Изучение влияния административной реформы на документационное обеспечение аппарата государственных органов исполнительной власти.

5. Определение оптимальных направлений и путей развития регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России.

Объект диссертационного исследования – система регламентации документационного обеспечения административной деятельности центральных органов государственной исполнительной власти России и ее эволюция в периоды административных реформ.

Предмет исследования – законодательная и нормативно-правовая документация, регламентирующая административную деятельность и документационное обеспечение управления центральных органов государственной исполнительной власти на различных этапах реформирования России.

Хронологические рамки исследования – с XVIII века по начало XXI в.

Историография работы. Вопросы управления как процесса обеспечения достижения целей организации, а также регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России содержатся во множестве разнообразных источников и рассматриваются в обширной, накопленной к настоящему времени, научной литературе45.

Источники изучения регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России в периоды административных реформ подразделяются на следующие группы:

  1. Нормативные правовые документы России с XVIII века по 1917 годы46.

  2. Нормативные правовые47 и нормативно-методические документы48 в период формирования советской государственности (1917-1945).

  3. Нормативные правовые документы49, нормативно-методические документы50, государственные стандарты на документы и системы документации51 в период развития и распада советской государственности (1945-1991).

  4. Законодательные акты и нормативные правовые документы в постсоветский период (1991 г.- нач. ХХI в)52.

  5. Исторические документы, неопубликованные и находящиеся в архивах.53

Нормативные правовые документы представляют собой основу источниковой базы данного исследования, ввиду того, что эти документы в своем применении обязательны (либо были обязательны) для исполнения на территории Российского государства, с периода формирования централизованного государства (XV в. н.э.) и до настоящего времени. Имеющиеся источники дореволюционного (до 1917 г.) и послереволюционного (с 1917 г. до настоящего времени) периодов позволяют проследить ход развития и совершенствования законодательной базы регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти России.

Рассмотрение инструкций и методических рекомендаций, государственных стандартов на системы документации позволяет осветить те периоды в истории Российского государства, когда велась общегосударственная регламентация документационного обеспечения административной деятельности в рамках отдельных направлений государственной жизни в различные периоды административных реформ.

В качестве методов исследования в работе были применены общенаучные методы анализа и синтеза, методы сравнительно-исторического исследования, методы организационного проектирования систем управления документацией, методы унификации и стандартизации.

Научная новизна данного исследования состоит в том, что впервые исследован и обобщен исторический опыт эволюции регламентирования административной деятельности и влияния законодательства на регулирование процессов документационного обеспечения управления в центральных органах исполнительной власти России в периоды административных реформ с XVIII века по настоящее время.

.Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данного исследования могут быть использованы при создании административных и служебных регламентов в органах государственной исполнительной власти, а также в преподавании учебных дисциплин документоведческого, правового и управленческого направлений в высших и средних профессиональных образовательных учреждениях.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялась:

- при подготовке примерных программ Федерального агентства по образованию для специальностей СПО по дисциплинам «Информационные и коммуникационные технологии в документационном обеспечении и архивном деле», «Деловое администрирование», «Административный менеджмент», «Правовые основы государственного и муниципального управления», «Правовое обеспечение профессиональной деятельности», «Кадровая деятельность»;

- в процессе подготовки дисциплин «Документационное обеспечение управления», «Компьютерные системы управления документооборотом», «Правовое регулирование управленческой деятельности», «Кадровая деятельность», прочитанных для студентов дневных отделений Московского энергетического института, Московского государственного университета сервиса, Историко-архивного института (Российский государственный гуманитарный университет), на курсах повышения квалификации Центра качества профессионального образования, в образовательных учреждениях среднего профессионального образования Департамента образования города Москвы.

- при написании учебных пособий за 2005-2007 годы для образовательных учреждений среднего профессионального образования: «Система государственного управления», «Муниципальное управление», «Административный менеджмент»;

- при написании учебного пособия «Административный менеджмент» с грифом УМО учебных заведений Российской Федерации по образованию в области сервиса и туризма Минобрнауки России для студентов высших учебных заведений, обучающихся по специальности 100105 «Социально-культурный сервис и туризм» ( специализации «Документационный сервис»).

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ.

Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы, приложения.

Во введении обосновывается актуальность выбранной темы; выявляются противоречия и проблема; формулируются цель, задачи, объект, предмет и гипотеза исследования; аргументируются методы исследования; определяются научная новизна, теоретическая значимость и практическая ценность результатов исследования.

В первой главе «Исторический опыт государственного регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в России» рассматриваются нормативно-правовые документы, относящиеся к регламентации документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти в России с XVIII века по настоящее время с целью выяснения тенденций и закономерностей политики Российского государства в этой области.

Отнесение рассмотренных в данной главе источников, определяющих регламентирование документационного обеспечения административной деятельности органов государственной исполнительной власти к нормативно-правовым документам, вполне правомерно. В монархической системе управления в России вопросы регламентирования административной деятельности (как это выявлено в ходе исследования) решалось на уровне монарха. Монарх объединял в себе все ветви власти: законодательную, исполнительную и судебную. Следовательно, применение указа, подписанного монархом, влекло за собой правовые последствия, а именно наличием правовых последствий в случае применения и отличаются нормативно-правовые документы от нормативных.

С конца XV в. вопросы документационного обеспечения административной деятельности находят отражение в рамках нормативно-правовых документов, регламентировавших в первую очередь вопросы судебной власти. Поскольку до XVIII в. административная и судебная власть не разделялись, такое регламентирование правомерно отнести к категории «регламентирование административной деятельности». Это прослеживается по таким видам нормативно-правовых документах (законодательных актов), как Судебники XV – XVI веков, Соборное уложение 1649 года, в которых регламентировалась административная деятельность служащих центральных и местных органов управления, вводилась «приказная «система управления и закреплялись отдельные делопроизводственные операции в «столбцовое» делопроизводство.

Начиная с XVIII в., аппарат государственного управления в России расширяется, приобретает черты, свойственные аналогичным аппаратам западных государств, при этом происходит привлечение в аппарат государственного управления как русских людей, ранее управленцами не работавших, так и иностранцев, не знакомых с традициями «приказной» системы управления административной деятельности. Вследствие этого понадобилась регламентация деятельности новых учреждений системы государственного управления и их сотрудников. Такая регламентация выражалась в указах Петра I о создании новых учреждений и о порядке работы в них, а также указах, направленных на регламентацию административной деятельности чиновников. К таким указам - на первом этапе реформ до 1717 года – можно отнести указы Петра I «О писании прошений и всяких судных дел на гербовой бумаге в тетрадях, а не в столбцах»54., «О писании людям всякого звания полных имен своих с прозваниями во всяких бумагах частных и в судебные места подаваемых»55. В этот период закладывается основа петровской административной реформы, связанной с созданием принципа коллегиальности принятия управленческих решений, как одним из способов борьбы с коррупцией. С созданием в 1711 году Сената был издан Указ от 5 марта 1711 года «О порядке заседаний и делопроизводства в правительствующем Сенате и о должности Обер-фискала»56, который установил коллегиальный порядок рассмотрения и обсуждения дел (вопросов) при принятии единоличных решений и ответственности за них.

Вместе с тем, рассматривая этот период административных реформ Петра I, удалось выявить те усилия, которые были приложены его предшественниками (в том числе и его отцом, Алексеем Михайловичем) к построению Русского централизованного государства и его управленческой структуры. Проведение Петром реформ государственного аппарата и документационного обеспечения административной деятельности на первом этапе, вряд ли было бы возможно при отсутствии в центре и на местах исполнительского аппарата, обеспечивавшего реализацию указов Петра I, направленных на реформы.

На втором этапе реформ были созданы новые государственные учреждения – коллегии, – административная и управленческая деятельность которых была закреплена в Генеральном регламенте 1720 года. Генеральный регламент обобщил предыдущий опыт и создал единые правила, по которым работали государственные учреждения. Делопроизводство в этом нормативно-правовом документе было законодательно закреплено, как законченный технологический процесс создания и обработки документов, включая контроль исполнения и хранения документов. Основное значение Генерального регламента заключается в том, что он законодательно закрепил деятельность всех уровней управления этого периода.

Следует отметить тот факт, что, заложенные в Генеральном регламенте основные принципы работы центральных государственных учреждений - коллегиальность, а также, некоторые виды документов, как «протокол», такое введенное понятие «канцелярии», как «служба делопроизводства», использовались в дальнейшем и в примерных инструкциях по делопроизводству в советский период.

. Деятельность императора Александра I по переходу от коллежской (совещательной) к министерской (исполнительной) системе государственного управления связывается с укреплением императорской власти к началу XIX в.

Законодательные акты: манифест «Образование Государственного совета»57 от 1 января 1810 года, «Учреждение Комитета министров»58, «О правах и обязанностях Сената»59 последовательно проводили в организацию министерств принцип иерархии, позволявшей внедрить единоначалие в новые центральные учреждения. Законодательные акты регулировали организационные формы министерств, регламентировали процессы делопроизводства, вводя систему «степеней исполнения». Это позволило определить документооборот министерства, как движение документов в зависимости от компетенции должностных лиц – от министра до столоначальника. Документирование управленческой деятельности проводилось с учетом зависимости между содержанием процессов управления и типами управленческих документов.

Дальнейшая регламентация была закреплена в «Общем учреждении министерств»60. Цель этого законодательного акта, завершавшего реформу центральных органов управления России в начале ХIХ века заключалась в нормативном закреплении единообразия в организационном устройстве министерств и, соответственно, организации их административной деятельности и регламентации ее бюрократического документирования.

Таким образом, в результате административной реформы коллегиальные органы центрального управления были заменены министерствами, основанными на принципах единоначалия, но с коллегиальными формами обсуждения наиболее важных вопросов управления при персональной ответственности за их решения, что привело к созданию в аппарате министерств Совета министра и Общих присутствий департамента.

Вопросы регулирования делопроизводства в законодательных актах неразрывно связаны с регламентацией организационных форм управления. Делопроизводство рассматривалось законодательством не как изолированный объект, а как часть всей системы управления в целом.

Вся система делопроизводства аппарата управления министерств строилась законодательством в соответствии с динамикой строго регламентированного управленческого процесса, основой которого служило иерархическое построение аппарата центральных учреждений, распределение функций и задач управления между структурными подразделениями и чиновниками министерств. Мера ответственности чиновников за выполнение своих обязанностей была закреплена в должностных инструкциях. Регламентация управленческого процесса, выделявшая в нем периодически повторяемые циклы, присущие всем центральным учреждениям, позволило формализовать документирование в организацию работы с документами в аппарате министерств.

Эта система просуществовала вплоть до 1917 г. и была воспринята партией большевиков (создание наркоматов с фактическим исполнением функций министерств).

Советский период истории Российского государства (1917 – 1991 гг.) с точки зрения развития организации документационного обеспечения административной деятельности был весьма плодотворен. При неоднократных перестройках всей системы государственных органов управления создавались новые (по сравнению с предыдущими периодами) виды и целостные системы документов, отражавшие новые аспекты государственного управления – управление по производственно-территориальному и производственно-отраслевому признаку. Это было обусловлено отсутствием частной собственности на средства производства, в результате чего государство представляло собой единый хозяйственный механизм.

Попытка Института техники управления (ИТУ) ввести функциональную систему управления государством и отраслями (исходя из работ классиков школ научного и административного управления) не привела к положительному результату, по мнению автора данного исследования, в основном, из-за низкой управленческой культуры вновь набираемых управленцев.

В период административных реформ, направленных на развитие советской государственности, при создании централизованной системы делопроизводства (итог – ЕГСД и ГСДОУ), была организована подготовка и переподготовка кадров специалистов для обеспечения функционирования такой системы (введение специальности «документоведение» в высших и средних профессиональных учебных заведениях, создание ВНИИДАД). С учетом произошедших коренных общественно-политических и социально-экономических реформ начала 1990-х гг. в России, эта система действовала до 2003 года, когда началась административная реформа, выделившая новые виды федеральных органов государственной исполнительной власти (агентства, службы), не были в нормативно-правовом порядке регламентированы организационные формы документирования, виды документов, в т.ч. электронные, и делопроизводственные процессы работы с ними.

Выявленные и подвергнутые анализу в исследовании нормативные акты в полной мере раскрывают исторические процессы, отражают эволюцию регламентации делопроизводства, сопровождающего реформы административной деятельности органов государственного управления в России.

Во второй главе «Научно-теоретическая база управления как основа для регламентирования документационного обеспечения административной деятельности» рассматривается опыт развития и совершенствования управленческой науки с целью выявления зависимости отдельных теоретических положений управленческой науки от уровня социально-экономического развития общества на определенных этапах истории цивилизации.

Например, как трактуется исследователями, профессиональная управленческая революция сопряжена с зарождением капитализма и началом индустриального прогресса европейской цивилизации (XVII – XVIII вв. н.э.)61. Ее историческая сущность заключается в отделении управленцев от собственности на средства производства и зарождении такого явления, как профессиональное управление.

По мнению некоторых историков менеджмента, в конце XIX – начале ХХ вв. произошла бюрократическая управленческая революция. Теоретической базой этой революции послужила концепция рациональной бюрократии, а основным результатом явились формирование крупных иерархических структур, разделение труда, организационное регламентирование и т.д.62

Спорной является прежде всего терминология, в частности, использование понятия «революция». Правильнее было бы употребить - «эволюция», поскольку революция – процесс, несущий моментальные (в рамках исторической эпохи) изменения, тогда как эволюция есть процесс постепенный, что полностью соотносится с процессом реформ в управлении. Ведь даже если нормативно-правовые акты, корректирующие, либо прямо изменяющие, управленческий процесс в рамках государства, имеют какую-либо конкретную дату вступления в силу, то крайне сложно предположить, что управление во всех областях, регулируемых данным документом, изменилось в тот же момент, когда этот документ вступил в силу. Даже после появления таких актов потребуется определенный период настраивания системы, подготовки кадров, комментариев и разъяснения отдельных положений нормативно-правового акта, что проистекает из условий конкретной деятельности.

В связи с изложенным правомерно применить термин «этап эволюции управления» (с соответствующим определением и порядковым номером).

Практика документационного сопровождения управления появилась вместе с письменностью и управлением, и является неотъемлемой их частью. С каждым этапом становления и развития цивилизации это правило подтверждалось.

На всех этапах эволюции управления документационное обеспечение управления играло важную роль, и по мере распространения грамотности и развития книгопечатания как средства передачи знаний, значение документационного обеспечения управления возрастало.

Если на начальном этапе развития цивилизации, с учетом примитивной техники и повсеместного ручного труда, документационное обеспечение управления было характерно более для государственных структур, то в эпоху промышленной революции на упомянутом выше четвертом этапе эволюции управления можно говорить о развитии документационного обеспечения управления в рамках его перехода в область производства.

Расширение производства приводит к появлению управляющих, численность которых варьируется в зависимости как от количества работников, производящих продукцию (существует определенный максимум подчиненных на одного руководителя), так и от количества этапов общественно-производственного процесса.

Это и привело к появлению и развитию документационного обеспечения управления в рамках производственных, торговых и банковских процессов.

В ходе рассмотрения истории и современного состояния управленческой деятельности происходит увеличение личной свободы членов общества как отдельных людей, при этом уменьшение личной свободы членов общества как сотрудников того или иного коллектива. При поступлении на работу (вне зависимости от отрасли, специальности и уровня управления) человек, добровольно подписывая трудовой договор, соглашается часть своего личного времени тратить на исполнение требований работодателя (в т.ч. и неформальных – следование корпоративной идеологии, соблюдение дресс-кода и пр.). За это он получает денежное содержание, как правило, в соответствии с местом, занимаемом им в иерархии организации.

Увеличение личной свободы человека, которое для самого человека как субъекта управления стоит на первом месте, в рамках доминирования требований к соблюдению прав человека как части общечеловеческих ценностей, вынуждает работодателей ко все более тщательному регламентированию деятельности человека как сотрудника коллектива, что и ведет к уменьшению свободы человека в рамках исполнения им своих должностных обязанностей.

Проблемам регламентирования деятельности, особенно административной, уделяется все большее внимание различными школами управления, начиная с пятого этапа управленческой эволюции.

Анализ российской специфики с позиций управленческой науки позволяет констатировать следующие типичные закономерности и черты управленческого стиля: очень высокая степень централизации всей системы государственного устройства и государственного управления; гипертрофированная роль первого лица государства; всепоглощающая роль самого государства, перманентно стремящегося управлять всем, что происходит в стране; уникальная роль отечественной бюрократии, приобщенной не только к принятию важных политических решений, но и к управлению (а фактически – к владению) государственной собственностью. Эти особенности не менялись на протяжении многих веков. В процессе административной реформы, начавшейся в 2003 году, ставилась задача их изменить. Однако на сегодня эксперты считают, что эта возможность не реализована.

В третьей главе «Регламентация документационного обеспечения административной деятельности в государственном управлении Российской Федерации» рассматривается современное состояние процессов регламентирования и документационного обеспечения административной деятельности органов государственного управления России с учетом положений административной реформы 2003 г. и Федеральной целевой программы «Электронная Россия».

Установлено, что в ходе административной реформы 2003 года деятельность государства разделяется на два направления: исполнение государственной функции и оказание государственной услуги. Рассмотрены работы, определяющие государственные функции и услуги, в отдельных работах выявлены несоответствия данных в них определений существующей нормативной правовой практике, представлены соответствующие указанной практике примерные определения государственной функции и государственной услуги.

В ходе исследования рассмотрен Порядок разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг (утвержден Постановлением Правительства РФ от 11.11.2005 № 679), Методические рекомендации по разработке должностных регламентов государственных служащих и основные разделы примерной должностной инструкции с целью сравнения указанных документов для доказательства тезиса об административном регламенте как определенном алгоритме действий государственных гражданских служащих.

При проведении сравнения было выявлено, что должностной регламент по сравнению с должностной инструкцией является документом, более соответствующим современным требованиям в области усиленного (детализированного) регламентирования деятельности сотрудников, замещающих должности государственной гражданской службы.

С целью выявления возможности применения Федеральной целевой программы «Электронная Россия» для развития и совершенствования систем электронной документации, делопроизводства и документооборота как инструментов, позволяющих ускорить процессы обработки информации и принятия решений, в ходе исследования была подробно рассмотрена указанная программа.

В рамках ФЦП «Электронная Россия» электронный документ в нормативной правовой практике ставится на один уровень с документом бумажным. Тем не менее, в реальной нормативной практике множество различных определений документа и электронного документа, содержащихся в нормативных правовых и национальных (государственных) стандартах, из-за различий сфер применения создют путаницу в вопросах нормативно-правового регулирования документационного обеспечения административной деятельности. Соответствующие федеральные законы находятся в стадии законопроектов и, к сожалению, до сих пор не приняты.

В заключении подводятся итоги исследования и на их основе делаются следующие выводы:

1. Выявленные и проанализированные в работе законодательные акты, обязательные для исполнения на территории Российского государства в разные периоды исторического развития, свидетельствуют о наличии прочных, находящихся в коррелятивной зависимости причинно-следственных связей проводившихся административных реформ со средствами, методами и результатами их осуществления. Законодательные акты принимались с целью обеспечения деятельности по административному реформированию, что говорит о верховенстве Закона как средства регулирования возникающих в процессе государственно-управленческой деятельности вопросов.

2. В вопросе законодательного регулирования документационного обеспечения административной деятельности в Российском государстве существуют давние традиции, отражающиеся в составе видов и содержании регламентной документации. Для современного регулирования административной деятельности необходимо, в первую очередь, найти единую для всех отраслей народнохозяйственной деятельности трактовку понятия «документ» и «электронный документ», что будет способствовать терминологическому и нормативному упорядочению документационного обеспечения административной деятельности на законодательном уровне. В современных государственных стандартах и рекомендациях в соответствующих областях трактовка указанных понятий отличается излишним разнообразием или вообще отсутствует.

В работе предлагается определение документа как средства коммуникации, что позволит специалистам разного профиля подвести единую нормативную правовую базу под процессы документационного обеспечения административной деятельности, вне зависимости от отраслей хозяйствования.

3. Исторический опыт, рассмотренный в исследовании, свидетельствует о том, что вместе с законодательным регламентированием деятельности государственных гражданских служащих регулировалось и документационное обеспечение их деятельности. Регулирование зародилось в эпоху Русского централизованного государства, получило развитие в эпоху Российской империи и в полной мере раскрылось в Советский период. В новых условиях необходимо сохранить сложившиеся традиции Российского государства в регламентации и регулировании документационного обеспечения.

4. Взаимосвязь между административными реформами и документационным обеспечением управления выражается в следующем. В результате проведения административных реформ меняется способ осуществления государственного управления, либо в этот способ вносятся коррективы. Такого рода изменения, как правило, документируются, – в частности, с целью доведения этих изменений до сведения всех сотрудников соответствующих отраслей хозяйствования, в первую очередь государственного аппарата управления. Более того, в ходе административных реформ появляются новые формы документов, обеспечивающие приспособление аппарата управления к реалиям, установленным административными реформами.

5. Анализ состава и содержания регламентов как вида документа, позволяет констатировать, что в ходе административной реформы регламент выполняет функции, тождественные по правовому статусу подзаконным организационно-технологическим нормативно-методическим документам, как для отдельных сотрудников, так и для управленческой структуры в целом. Регламент в качестве документа, устанавливающего функциональные права и обязанности, является более прогрессивным с точки зрения нормирования административной деятельности, в том числе и в области документационного обеспечения управления.

Наиболее оптимальным направлением регламентирования документационного обеспечения административной деятельности в федеральных органах государственной исполнительной власти России представляется законодательное регламентирование документационного обеспечения управления, а в качестве пути развития – создание Административного регламента, регулирующего вопросы делопроизводства и документационного обеспечения управления в масштабах всех отраслей народнохозяйственной деятельности, вне зависимости от формы собственности.

  1   2

Похожие:

Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconБанк данных Медицинское делопроизводство Делопроизводство и деловые
Делопроизводство и деловые отношения [Текст] : Учеб пособ для студ вузов / Н. В. Бонцевич, Б. И. Врублевский, С. Л. Котова и др.;...
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconУчебно-методический комплекс дисциплины «Делопроизводство»
Организационно-методическое описание учебного курса «Делопроизводство»
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconКонспект лекций удк 651. 5 Ббк 60. 844 Конспект лекций по курсу «Делопроизводство»
Конспект лекций по курсу «Делопроизводство» составлен на основе базовой программы «Делопроизводство и документационное обеспечение...
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconКафедра теории и методики социальной работы делопроизводство
Делопроизводство: Рабочая программа / Сост. М. А. Бочарова; Краснояр гос ун-т. Красноярск: юи красГУ, 2003. 16 с
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconС. Ф. Алексеева делопроизводство
Федеральное государственное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconЛекция № Делопроизводство
Федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconМинобрнауки россии федеральное государственное бюджетное образовательное учреждение высшего профессионального образования
Общество как сложная динамическая система. Влияние человека на окружающую среду
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии icon1. Теория переходного периода и итоги реформ. Экономический рост в переходных экономиках и политэкономия реформ
Настоящий курс является логическим продолжением курса "Сравнительный анализ экономических систем и плановая экономика"
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconРуководство по борьбе с коррупцией
Сша по международному развитию (амр сша) в решении задачи планирования стратегии ответа на коррупцию в обществе. Схема описывает...
Влияние административных реформ на государственное делопроизводство россии iconМ. В. Кирсанова современное делопроизводство учебное пособие третье издание
К 43 Современное делопроизводство: Учеб пособие. – 3-е изд. – М.: Инфра-м; Новосибирск: Сибирское соглашение, 2003. – 304 с. – (Серия...
Разместите кнопку на своём сайте:
Библиотека


База данных защищена авторским правом ©lib.znate.ru 2014
обратиться к администрации
Библиотека
Главная страница