Любченко павло миколайович




НазваниеЛюбченко павло миколайович
страница8/18
Дата26.01.2013
Размер2.72 Mb.
ТипДокументы
1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   18

2.6. Конституційно-правові засади місцевого самоврядування в зарубіжних країнах: порівняльно-правовий аспект


За умов, коли зовнішня політика України спрямована на євроінтеграцію, існує нагальна потреба вивчення досвіду європейських країн щодо організації публічної влади, впровадження міжнародно-правових стандартів місцевого самоврядування в національне законодавство. Наукове дослідження й аналіз зарубіжного досвіду місцевого самоврядування є надзвичайно важливим та актуальним з огляду на формування й розвиток громадянського суспільства в Україні. Право громадян брати участь у вирішенні суспільних справ значною мірою реалізується на місцевому рівні, тому основні положення про місцеве самоврядування в більшості держав закріплюються на конституційному рівні. Конституції країн, які утворилися після розпаду Радянського Союзу, а також держав Східної Європи, як правило, містять окремі розділи, де досить детально врегульовано правовий статус суб’єктів місцевого самоврядування. У конституціях країн так званої розвинутої демократії цим питанням приділяється значно менше уваги, але це зазвичай не відбивається на рівні розвитку цього інституту.

Одне з найбільш детальних понять місцевого самоврядування закріплено в Конституції України. Аналізуючи його, можна отримати уявлення про його суб’єктів, форму реалізації та сферу відання. Конституція Республіки Угорщина визначає місцеве самоврядування як форму незалежного демократичного управління місцевими громадськими справами, здійснення місцевої влади в інтересах населення (ст. 41). У Польщі місцеве самоврядування визначається як основна форма організації громадського життя на місцях (ст. 70) [117, с. 249]. У Конституції Російської Федерації закріплено, що місцеве самоврядування забезпечує самостійне вирішення населенням питань місцевого значення, володіння, користування й розпоряджання муніципальною власністю (ст. 130) [113, с. 409].

Ключовою ознакою місцевого самоврядування, яка в окремих країнах закріплюється на конституційному рівні, є його автономність. Відповідно до ст. 9 Конституції Республіки Словенія автономія органів місцевого самоврядування гарантується. Найбільш чітко автономність місцевого самоврядування закріплено в ст. 12 Конституції Російської Федерації: “Місцеве самоврядування в межах своїх повноважень є самостійним. Органи місцевого самоврядування не входять у систему органів державної влади” [113, с. 409]. У Конституції Республіки Молдова вказується, що публічне управління в адміністративно-територіальних одиницях ґрунтується на принципах місцевої автономії, децентралізації громадських служб, виборності влади, місцевого публічного управління й консультацій з громадянами про найважливіші питання місцевого значення. Автономія стосується як організації й діяльності місцевого публічного управління, так і керування справами співтовариств, які вона представляє (ст. 109). Разом із тим згідно зі ст. 113 Конституції цієї держави районна рада координує діяльність сільських і міських рад в управлінні громадськими справами районного значення, що свідчить про обмежений рівень автономності цих органів.

Про автономність місцевого самоврядування в Республіці Бєларусь, Республіці Узбекистан на конституційному рівні не згадується. У ст. 122 Конституції Республіки Бєларусь закріплено, що рішення місцевих Рад депутатів, що не відповідають законодавству, анулюються Радами депутатів вищого рівня, а рішення місцевих виконавчих і розпорядчих органів, що не відповідають законодавству, анулюються відповідними Радами депутатів, вищими виконавчими й розпорядчими органами, а також Президентом Республіки. Конституція Республіки Узбекистан установлює, що представницьку й виконавчу владу на відповідній території очолює хоким області, району й міста. Хоким області й міста Ташкент призначається і звільнюється з посади Президентом і затверджується відповідною Радою народних депутатів (ст. 102). Аналіз норм, що регулюють статус органів місцевого самоврядування в цих країнах, свідчить про високий рівень їх залежності від державної влади.

Проблема взаємовідносин держави й місцевого самоврядування є однією з ключових майже в усіх країнах світу, які підтримують ідею розвитку цього інституту. У різних країнах вона вирішується по-різному. Так, у Японії діє міністерство в справах місцевого самоврядування, у Норвегії – міністерство муніципальних справ, в Італії, Новій Зеландії, Франції – великі підрозділи у складі міністерств фінансів і внутрішніх справ, а також міністерство міст і благоустрою територій, у Великій Британії ці функції виконує міністерство охорони навколишнього середовища [28, с. 51]. В Україні у 2007 р. утворено центральний орган виконавчої влади, основною функцією якого є розробка й реалізація державної регіональної політики.

Аналіз поняття “місцевого самоврядування” (ст. 140), принципу народовладдя (ст. 5) та інших положень Конституції України дає змогу зробити висновок про автономність місцевого самоврядування та його відокремленість від системи органів державної влади. Водночас нечіткість конституційного регулювання статусу цього інституту в Україні створює підгрунтя для абсолютно протилежних висновків різних науковців. Зокрема, М. Пухтинський зазначає, що епоха романтизму, коли багато хто вірив в абсолютну незалежність місцевого самоврядування в Україні, закінчилася ще на першому етапі державотворення [285, с. 2]. В. Борденюк, аналізуючи зміст ст. 140 і ч. 2 ст. 19 Конституції України, дійшов висновку, що на органи місцевого самоврядування багато в чому поширюється правовий режим органів державної влади. Про віднесеність органів місцевого самоврядування до механізму держави, на його думку, свідчить чимало й інших чинників, серед яких найголовнішим є те, що створення цих органів є насамперед результатом волевиявлення держави, зафіксованого у відповідних нормах Конституції й Закону України “Про місцеве самоврядування в Україні”, а не лише наслідком самоорганізації територіальних громад. Суттєвим, на його думку, є також і те, що системи місцевого самоврядування й адміністративно-територіального устрою держави як територіальної організації держави, що передбачає поділ її території з метою ефективного здійснення функцій державного управління збігаються [42, с. 13]. З нашого погляду, в Конституції й законах України зафіксовано волевиявлення народу, а не держави, і саме в таким спосіб він визначає конституційний лад в країні, можливість функціонування місцевого самоврядування поза державним механізмом. В. Прошко зауважує, що нинішня система місцевого самоврядування в Україні є “совєтізованою”, деполітизованою, позбавленою останніх ознак автономії, такою, що задовольняє інтереси територіальної громади за залишковим принципом, тобто за умов, якщо вони не суперечать інтересам інших. Будучи безвідповідальною ця система має величезні можливості перерозподілу ресурсів, чим приваблює кримінальні групи, тим більше, що контроль за діяльністю органів місцевого самоврядування з боку громадянського суспільства є сумнівним [282, с. 23].

Важливим є питання конституційного визначення кола суб’єктів місцевого самоврядування, що безпосередньо пов’язано з формами здійснення місцевого самоврядування. Визнаним на міжнародному рівні є правило, згідно з яким громадяни беруть участь в управлінні місцевими справами як через обрані ними органи місцевого самоврядування, так і безпосередньо – шляхом референдуму, загальних зборів та інших форм свого волевиявлення.

Світова практика свідчить про наявність різних підходів до закріплення на конституційному рівні переліку суб’єктів місцевого самоврядування. Конституції одних країнах акцентують увагу на тому, що об’єднання мешканців певної території – це первинний суб’єкт місцевого самоврядування, а в інших ці положення менш чітко означені, насамперед, урегульовано статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування. До першої групи можна включити Польщу, де на конституційному рівні закріплено, що одиниці місцевого самоврядування існують у формі передбачених законом об'єднань мешканців певної території (ст. 70). У Конституції Республіки Словенія зазначається, що словенці здійснюють місцеву владу з допомогою муніципалітетів та інших місцевих самоврядних організацій (ст. 138). Відповідно до ст. 100 Конституції Чеської Республіки одиницями місцевого самоврядування є місцеві об'єднання громадян, які мають право на самоврядування [117, с. 507]. До цієї групи, безумовно, належить і Україна, де на рівні Основного Закону проголошено, що місцеве самоврядування – це право жителів села чи добровільного об'єднання в сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста самостійно вирішувати питання місцевого значення (ст. 140). Конституції більшості країн Європейського Союзу передусім регулюють статус органів і посадових осіб місцевого самоврядування і в меншій мірі приділяють увагу закріпленню правового статусу громад.

Формування органів місцевого самоврядування в переважній більшості країн здійснюється громадянами відповідної держави. У Конституції України проголошується право громадян вільно обирати й бути обраними до органів державної влади й органів місцевого самоврядування (ст. 38). В Англії право бути обраним членом органу місцевого самоврядування мають британські громадяни і громадяни Ірландської Республіки, яким на день виборів виповнилося 21 рік і які протягом 12 місяців, що передують цьому дню, володіють землею як власники, орендують її, чи мають основне (єдине) місце роботи або постійно проживають в цьому районі [5, с. 160].

Інтеграційні процеси, що відбуваються в Європі, не лише ведуть до перерозподілу повноважень між органами держав та органами Європейського Союзу, а й впливають на регулювання на національному рівні порядку формування муніципальних органів. Зокрема, в Конституції Франції передбачено можливість реалізації права обирати й бути обраним на муніципальних виборах для громадян Європейського Союзу, що проживають у Франції (ст. 88-3). Умови надання такого права визначаються органічним законом [129, с. 681]. У Федеративній Республіці Німеччина на виборах в округах і громадах право обирати й бути обраними мають також особи, які мають громадянство держави – члена Європейського Співтовариства (ст. 28) [240, с. 190]. В Іспанії на основі взаємності у випадках, передбачених договорами чи законами, активне й пасивне право голосу надається іноземцям (ч. 2 ст. 13) [124, с. 373]. Згідно з ч. 3 ст. 9 Конституції Великого Герцогства Люксембург здійснення політичних прав не люксембуржцям може бути даровано законом [122, с. 458]. Відповідно до ст. 130 Конституції Королівства Нідерландів право брати участь у виборах муніципальних рад і бути обраним до їх складу може бути надано Актом парламенту особам, які не є громадянами Нідерландів, але постійно проживають в муніципалітетах, якщо вони відповідають тим самим виборчим цензам, що й громадяни цієї держави [126, с. 497]. У Португалії іноземці, які мешкають на її території, за умови взаємності з боку відповідної іноземної держави можуть наділятися законом виборчою правоздатністю на виборах в органи місцевого самоврядування [127, с. 524].

Право голосу надається, як правило, громадянам, які постійно проживають на території громади. Разом із тим, наприклад, в Австрії в положенні про вибори може бути визначено, що активне й пасивне виборче право на виборах в громадську раду не надається особам, які проживають на території громади менше одного року, якщо очевидно, що їх перебування в громаді є тільки тимчасовим (ст. 117) [371, с. 66].

Вивчаючи практику місцевого самоврядування різних країн, можна вирізнити таку закономірність: чим більше місто, тим складніше його жителям брати безпосередню участь у вирішенні місцевих справ і, навпаки, чим менший населений пункт (його частина), тим більше можливостей для безпосередньої участі населення в місцевому самоврядуванні. Конституції окремих країн установлюють, що на низовому рівні територіального устрою представницькі органи місцевого самоврядування можуть не створюватися. У громадах Федеративної Республіки Німеччини виборний орган може бути замінено громадськими зборами (ст. 28) [240, с. 190]. Подібна норма закріплена і в Конституції Португальської Республіки, яка встановлює, що відповідно до закону в приходах з невеликим числом жителів асамблея приходу може бути замінена загальними зборами громадян-виборців [127, с. 586].

У провінції Уольстер Північної Ірландії повноваження місцевої влади виконувалися громадськими організаціями через комітети “куангос” – утворення, які зазвичай відносять до непідвідомчих громадських органів (NDPB). Ці органи складаються з призначених посадових осіб і за рахунок громадського фінансування здійснюють свої повноваження в громадах по всій провінції. У 1998 р. домовленість політичних лідерів про самоврядування шляхом поділу влади була схвалена майже 70% електорату на референдумі і включала участь громадянського суспільства у формі “громадського форуму”, який діє як дорадча структура із соціальних, економічних і культурних питань [75, с. 42]. В Англії в кожному приході утворюються збори приходу для обговорення справ і виконання інших функцій, віднесених до їх відання законом (ст. 9) [5, с. 160].

Ускладнення суспільного життя потребує професійного, кваліфікованого вирішення проблем, які стоять перед громадою, з урахуванням інтересів усіх заінтересованих груп, що зумовлює існування представницьких органів місцевого самоврядування. В усіх країнах, де функціонує та чи інша модель місцевого самоврядування, жителі населених пунктів чи відповідних територій обирають представницькі органи. У переважній більшості країн на місцевому рівні функціонують ради (Англія, Королівство Нідерландів), громадська рада (Австрія), асамблея (Португалія). Окремі науковці зазначають, що в розвинутих країнах представницьке правління знаходиться в кризовому становищі почасти через те, що з часом воно втратило всі інститути дійсної участі в ньому громадян, а почасти із-за тяжкої “хвороби”, від якої потерпає політична система, – бюрократизації і схильності партій не представляти нікого, окрім власних партійних машин [108, с. 759].

При формуванні представницьких органів місцевого самоврядування використовуються різні виборчі системи. Для європейських країн (Австрія, Португалія) типовою є пропорційна система виборів до органів місцевого самоврядування. Навіть там, де діє мажоритарна виборча система, тільки кандидати, які є висуванцями партій і носіями партійних ідей, мають реальні шанси на перемогу, у незалежних же кандидатів, як правило, немає достатніх фінансових і кадрових ресурсів [282, с. 23]. Мажоритарна виборча система залишається більш поширеною в державах, що утворилися після розпаду Радянського Союзу.

У більшості країн вибори представницьких органів місцевого самоврядування є прямими. Звертає на себе увагу порядок формування муніципальних асамблей – представницьких органів муніципії у Португалії. До їх складу входять голови жунт приходів (виконавчих органів) і членів, які обираються електоратом муніципії чисельністю не менше ніж число голів жунт (ст. 251) [127, с. 587]. Через непрямі вибори частіше формуються представницькі органи місцевого самоврядування регіонального рівня. Зокрема, в Ірландській Республіці регіональні органи влади формуються з представників органів місцевого самоврядування. Їх основним завданням є сприяння координації всіх публічних служб у регіоні, а також надання консультацій у зв’язку з впровадженням структур, які створюються Європейським Союзом [116, с. 323]. У Греції законом може бути передбачена участь обраних представників місцевих професійних, наукових і культурних організацій і державної адміністрації в органах місцевого самоврядування другого рівня в межах однієї третини від загального числа членів цих органів [123, с. 285]. Депутати (радники) в одних країнах мають імперативний мандат, в інших – вільний. Згідно з ч. 6 ст. 129 Конституції Королівства Нідерландів депутати рад не зобов’язані імперативним мандатом чи інструкціями при голосуванні [126, с. 497]. Імперативний мандат дає змогу виборцям відкликати депутата в разі порушення ним законодавства або неналежного виконання своїх обов’язків, однак на конституційному рівні ці положення, як правило не закріплюються.

Для організації місцевого самоврядування важливе значення мають виконавчі органи. В Україні діяльність місцевих рад та їх виконавчих органів відокремлена. Депутати (окрім секретаря ради) не входять до складу виконавчих органів сільських, селищних, міських, районних у місті рад. Зарубіжний досвід свідчить про існування різноманітних систем взаємовідносин між представницькими й виконавчими органами місцевого самоврядування, різні підходи до їх формування. В Австрії виконавчі функції здійснює громадське правління (в містах, що мають особливий статус – міський сенат), у складі якого повинні бути пропорційно представлені партії, що отримали мандати в громадській раді. Ведення справ у громадах здійснюється службою громадського (міського) управління, а в містах, що мають особливий статус, – магістратом (ст. 117). У Португалії виконавчим органом приходу є жунта, що обирається шляхом таємного голосування асамблеєю з числа її членів, а виконавчим органом муніципії – муніципальна палата, яка обирається громадянами-виборцями.

Зазвичай у переважній більшості країн систему виконавчих органів місцевого самоврядування очолює голова (мер, бургомістр). Але існують також і колегіальні органи (у Великому Герцогстві Люксембург – колегія бургомістрів та їх заступників). Голова (мер, бургомістр) може обиратися безпосередньо як населенням (Україна, ), так і представницьким органом (у Великому Герцогстві Люксембург колегія бургомістрів та їх заступників обирається з комунальних радників). У федеративних країнах, таких як Австрія, бургомістр обирається представницьким органом, але відповідно до конституції землі може обиратися й безпосередньо громадянами. Подібна норма закріплена і в законодавстві Іспанії, де алькальди (мери) обираються радниками або безпосередньо жителями [116, с. 370]. У Нідерландах бургомістри призначаються указом Короля. У Португалії головою виконавчого органу приходу, муніципальної палати стає особа, яка очолювала список кандидатів, який отримав найбільше число голосів (статі 247 і 252).

Участь народу в самоврядуванні накладає суворе, хоча й законодавчо не визначене обмеження на розміри адміністративно-територіальних одиниць. Дилема полягає в тому, що чим меншою є така одиниця, тим меншим є вплив політичних рішень. I навпаки, чим вона є більшою, тим менше важить голос окремого громадянина у прийнятті рiшень. Як наслідок – у різних країнах були задіяні різні способи наблизитися до оптимальних розмірів, що, зрештою, призвело до виникнення трьох ярусів урядування: загальнодержавного (національного), проміжного й різноманітних варіантів місцевого [305, с. 8]. У Фінляндії основними територіальними одиницями є комуни, повіти, губернії, у Португальській Республіці – приходи, муніципії, області, в Італії –комуни, провінції, області, в Іспанії – муніципії, провінції й автономні співтовариства (ст. 137) [124, с. 401]. Відповідно до ст. 129 Конституції Республіки Хорватія одиницями місцевого самоврядування згідно із законом повинні бути громади, райони й міста [117, с. 400]. Систему місцевого самоврядування в Польщі складається з трьох рівнів: гміна, повіт і воєводство.

В Україні, адміністративно-територіальні одиниці, що є територіальною основою діяльності органів місцевого самоврядування, умовно можна поділити на 3 ланки: а) села, селища, міста; б) райони; в) області. У науковій літературі неодноразово зазначалося, що в українському законодавстві поєднуються два підходи до визначення територіальної основи місцевого самоврядування: (а) поселенський (місцеве самоврядування здійснюється в населених пунктах) і (б) територіальний (місцеве самоврядування здійснюється на територіях районів та областей) [214, с. 267]. Значна кількість держав мають 2 ланки територіальних утворень, що нижчі за національний. Так, Королівство Нідерландів є унітарною державою, поділеною на 12 провінцій, які, в свою чергу, поділяються на муніципалітети. З метою організації місцевого самоврядування Англія поділена на області місцевого самоврядування – графства, в яких утворені райони, що звуться округами.

В Австрії громада одночасно є одиницею і територіальною, й адміністративною з правом самоврядування. Кожна ділянка території повинна належати якійсь із громад. Для виконання окремих завдань у сфері власної компетенції громади можуть об’єднуватися на підставі угод в союзи. Така угода потребує дозволу наглядового органу [371, с. 65].

Конституції майже усіх країн, які приділяють увагу місцевому самоврядуванню, вказують його сферу відання. Так, у ст. 154 Конституції Естонської Республіки закріплено, що рішенням усіх питань місцевого життя та його устроєм займаються місцеві самоврядування, які діють на підставі закону самостійно. Інші конституції окрім загального визначення наводять перелік питань, які мають вирішуватися на рівні місцевого самоврядування. Зокрема, в ст. 128 Конституції Республіки Хорватія зазначається, що місцеве самоврядування включає право вирішувати питання щодо потреб та інтересів місцевого значення, особливо що стосуються житлового будівництва, комунальних послуг, догляду за дітьми, соціального страхування, культури, фізичної культури, спорту, а також захисту й охорони навколишнього середовища. У ст. 132 Конституції Російської Федерації встановлено, що органи місцевого самоврядування самостійно управляють муніципальною власністю, формують, затверджують і виконують місцевий бюджет, установлюють місцеві податки та збори, здійснюють охорону громадського порядку, а також вирішують інші питання місцевого значення. Більш детально предмети відання визначено в ст. 115 Конституції Республіки Македонія, де закріплено, що в одиницях місцевого самоврядування громадяни безпосередньо або через своїх представників вирішують справи місцевого значення, зокрема, щодо міського планування, комунальної діяльності, культури, спорту, соціального забезпечення й охорони дитинства, дошкільного виховання, початкової освіти, основних питань охорони здоров'я та інші справи, визначені законом [117, с. 185].

1   ...   4   5   6   7   8   9   10   11   ...   18

Похожие:

Любченко павло миколайович iconБекетов Олексій Миколайович (до 150-річчя від дня народження) Бібліографічний покажчик Харків хнамг 2012
Великий зодчий Бекетов Олексій Миколайович (до 150-річчя від дня народження ): бібліогр покажчик / Харк нац акад міськ госп-ва; уклад....
Любченко павло миколайович iconЗакон одавства та ювенальної юстиції І
Оборотов Юрій Миколайович доктор юридичних наук, професор, заслужений юрист України
Любченко павло миколайович iconНаучные статьи, опубликованные в зарубежных изданиях
Юдин В. В., Писаренко Т. А., Любченко Е. А., Чуднова О. А., Карыгина Ю. А. Мозаика Пенроуза как древесно-графовая квазистохастическая...
Любченко павло миколайович iconПавло Загребельний Переходимо до любові Роман
«вчорашнім восьмикласником І принциповим недоуком», а один доктор наук, ухопившися за мої самокритичні слова про «недовихованість...
Любченко павло миколайович iconРеферат претенденти
Шарковський Олександр Миколайович – доктор фізико-математичних наук, професор, академік нан україни, завідувач відділу Інституту...
Любченко павло миколайович iconМойсiєнко василь Ґрещук леся ставицька андрiй даниленко микола степаненко анатолiй загнiтко орест ткаченко володимир калашник павло чучка євгенiя карпiловська микола штець
У статті викладено наукові засади „Граматики руської мови” Степана Смаль-Стоцького
Любченко павло миколайович iconВ. С. Любченко акб "Алекскомбанк" зао, Александров
Технология – это "совокупность производственных методов и процессов в определенной отрасли производства, а также научное описание...
Любченко павло миколайович iconМетодичні рекомендації до виконання курсового проекту з дисципліни «Деталі машин» для студентів спеціальності 091902
Методичні рекомендації розробили викладачі Нікопольського коледжу Дніпропетровського державного аграрного університету Романій Сергій...
Разместите кнопку на своём сайте:
Библиотека


База данных защищена авторским правом ©lib.znate.ru 2014
обратиться к администрации
Библиотека
Главная страница