Лоббизм в бюджетном процессе США




НазваниеЛоббизм в бюджетном процессе США
страница1/3
Дата19.10.2012
Размер0.5 Mb.
ТипАвтореферат
  1   2   3


РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАУК

ИНСТИТУТ СОЕДИНЕННЫХ ШТАТОВ АМЕРИКИ И КАНАДЫ


На правах рукописи


КОСТЯЕВ Сергей Сергеевич


ЛОББИЗМ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ США


Специальность: 23.00.02 – Политические институты,

этнополитическая конфликтология,

национальные и политические

процессы и технологии


Автореферат

диссертации на соискание ученой степени

кандидата политических наук


Москва

2009

Работа выполнена в Центре внутриполитических исследований

Института США и Канады РАН


Научный руководитель:

доктор политических наук

ЗЯБЛЮК НИКОЛАЙ ГОРДЕЕВИЧ


Официальные оппоненты: доктор исторических наук, профессор

МАНЫКИН АЛЕКСАНДР СЕРАФИМОВИЧ

кандидат политических наук

ТОЛСТЫХ ПАВЕЛ АЛЕКСАНДРОВИЧ


Ведущая организация: Кафедра сравнительной политологии факультета политологии МГИМО (У) МИД РФ


Защита состоится «_____» _______________ 2009 г. в ____ часов

на заседании Диссертационного совета Д 002.244.02

при Институте США и Канады РАН

По адресу: 123995, Москва, Хлебный пер., 2/3, конференц-зал


С диссертацией можно ознакомиться в библиотеке

Института США и Канады РАН


Автореферат разослан «___» __________________ 2009 г.


Ученый секретарь

Диссертационного совета,

кандидат политических наук Н.А. Гегелашвили


ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования связана с тем, что развитие системы государственного регулирования экономики США в ХХ веке, вызванное Великой депрессией и Новым курсом Ф. Рузвельта, поставило федеральный бюджет в центр законодательного процесса. Общеизвестно, что 90% деятельности Конгресса США занимает процесс рассмотрения и утверждения бюджетных законопроектов. Как следствие, разнообразные организованные группы стали активно отстаивать свои интересы в этой сфере. Проведенные автором диссертационного исследования подсчеты показали, что в 1998-2007 г. общее количество лоббистов увеличилось на 66%, тогда как бюджетных лоббистов – на 157%, что привело к увеличению их доли в общей структуре с 16% до 26% за указанный период.

Выделить бюджетный лоббизм в качестве самостоятельного предмета исследования позволяет как наличие специфических точек доступа (бюджетные управления министерств и ведомств, Административно-бюджетное управление при президенте США, Бюджетный совет (новация администрации Дж. Буша мл.), комитеты Конгресса по ассигнованиям и пр.), так и специализация самих лоббистских структур – большинство консалтинговых фирм Вашингтона имеют специализированные подразделения, занимающиеся бюджетным лоббизмом. Более того, эти отделы зачастую дают основную часть доходов, (так, соответствующее подразделение «правительственного маркетинга» крупнейшей лоббистской фирмы Вашингтона «Кэссиди энд Ассосиэйтс» приносит половину всех доходов)1.


Особую актуальность теме диссертационного исследования придал мировой экономический кризис, разразившийся осенью 2008 г., когда сотни структур – от транснациональных корпораций, профессиональных объединений, до правительств штатов и городов – выступили с призывами о выделении средств из федерального бюджета для финансирования текущих расходов. По образному выражению обозревателя газеты «Вашингтон пост» Ч. Краутхаммера «лоббизм обычно представлял собой получение выгод скромного размера – там отмена регулирующей нормы, здесь субсидия. Сейчас лоббизм - это вопрос жизни и смерти. Либо твой финансовый институт или отрасль промышленности получает государственную помощь, либо умирает»2. Особо остро, к примеру, вопрос встал для ряда финансовых учреждений и компаний автопроизводителей – один из крупнейших инвестиционных банков Америки «Леман Бразерс» не получил государственный кредит и обанкротился, тогда как «Дженерал моторс» и «Крайслер» избежали этой участи. (Об этом речь пойдет в третьей главе).

И последнее обстоятельство, определяющее порой гипертрофированную роль бюджетного лоббизма в США – децентрализованность основных политических партий США, республиканской и демократической. Это повышает значение отдельных политиков и облегчает заинтересованным группам задачу по формированию разнообразных двухпартийно-двухпалатных коалиций, что было бы практически невозможно, обладай партии четкой идеологией, строгой дисциплиной и фиксированной иерархической структурой.

Кроме того, для изучения реального политического курса нужно отслеживать финансовые потоки государства и деятельность политических сил, пытающихся оказать влияние на их распределение, поскольку порой принимаются законы декларативного характера, без соответствующего бюджетного обеспечения заявленных политических целей. Именно наличие или отсутствие детально прописанного плана финансирования той или иной программы позволяет отделить реальную политику от демагогии и популизма.

Тема диссертационного исследования актуальна и для России, поскольку принятые правительством РФ в 2008 г. меры поддержки экономики порой представляют собой не что иное как результат давления заинтересованных групп методами классического бюджетного лоббизма. Лоббистское законодательство США обеспечивает публичность действий администрации США по распределению бюджетных ассигнований. Изучение американского опыта позволяет взглянуть на российские реалии в компаративном плане. Необходимость принятия законодательства, обеспечивающего публичность лоббизма в России, становится все более очевидной.

Степень научной разработанности темы. Всю литературу по теме можно разбить на две группы: исследования бюджетного процесса и работы по бюджетному лоббизму.

Среди отечественных работ по бюджетному процессу США прежде всего следует выделить исследования Н. М. Травкиной, а также О. В. Болтиновой, В. С. Васильева, В. П. Волобуева, С. И. Гусева, А. И. Дейкина, Е. С. Кузнецова3.

Классические американские исследования бюджетного процесса в США выполнены А. Вилдавски, А. Шиком, Р. Фенно4. Отдельным аспектам посвящены работы таких ученых как Р. Бакир, Дж. Дью, Д. Ипполито , А. Кэнтер, С. Ковен, Дж. Крэнфорд, Р. Ли, Т. Линч, Л. Ли Луп, Р. Мансон, Р. Пеннер, Д. Пэлэззоло, И. Рубин, Дж. Холи, Д. Хэртл, Дж. Хэвемэнн, С. Хорн 5. Особое место в этой группе работ занимает фундаментальная статья Т. Лоуи «Американский бизнес, политический курс, исследования отдельных случаев и политическая теория»6, в которой предлагается разделение бюджетной политики на два типа: распределительную и перераспределительную. Для первой характерен плюрализм как принцип принятия решений, для второй – элитизм. Данное понимание является, по мнению автора диссертации, наиболее адекватной среди всех имеющихся в научной литературе теоретической интерпретацией бюджетного лоббизма.

Что касается работ, посвященных бюджетному лоббизму в США, то единственной отечественной публикацией является обзорная статья Н. М. Травкиной7. Общие исследования данного вопроса в США весьма немногочисленны. Они представлены работами Дж. Андреса, Р. Дилджера, М. Колли Дж. Фереджона, С. Фриша, Р. Стейна и К. Бикерса, Дж. Уайта8. В этих работах выявлены основные точки доступа к бюджетному процессу, формы реализации бюджетного лоббизма, отмечены методы лоббирования, используемые заинтересованными группами, неформальные правила игры и т.п. При этом приходится констатировать, что основной акцент делается на конечной стадии бюджетного процесса – в Конгрессе США. Более того, материал зачастую излагается не с позиций главного участника бюджетного лоббизма – той или иной заинтересованной группы – а исходя из мотиваций и особенностей деятельности конгрессменов.

В работах Е. Адлера, Д. Бэрона, Дж. Бьюкенена, Р. Джонстона, Ф. Ли, Дж. Миллера, Е. Ниу, Б. Рэйя, Л. Ритта, М. Рича, Дж. Хэммэна, К. Шэпсла и Б. Вейнгаста, Д. Эванса9 исследована роль конгрессменов в бюджетном лоббизме. При этом роль заинтересованных групп имплицитно подразумевается в качестве движущей силы этого процесса, но описание этой роли выпадает из анализа, порой крайне формализованного и не учитывающего реалий политического процесса. Исследователи так увлечены построением математических моделей процесса принятия решений при распределении бюджетных ассигнований, что эмпирическая значимость этих построений совершенно выпадает из сферы внимания. А ведь модели призваны служить прежде всего инструментом, выполняющим прогностическую функцию.

Роль политических партий в бюджетном процессе рассмотрена в работах С. Бэлла, К. Бикерса и Р. Стейна, А. Диксита и Дж. Лондрейгана, М. Колли, С. Левитта, Дж. Мэрфи10. В целом отмечается, что после «республиканской революции Н. Гингрича» партийная поляризация существенно возросла, что внесло значительные коррективы в практику бюджетного лоббизма, особенно такой формы его реализации как специальный проект. Если до Грингича специальные проекты распределялись более-менее равномерно между членами обеих партий, то после 1994 г. партия большинства стремится отключить проигравших от бюджетного процесса. И после поражения республиканцев в 2006 г. теперь уже демократы получают около 60% всех специальных проектов.

Большое значение института президентства в бюджетном лоббизме отмечено в исследованиях Н. МакКарти, У. Мебане, Дж. Хэммона11. При этом, опять же наблюдается формальное описание мотиваций президента и факторов, влияющих на процесс принятия решений, но деятельность самих заинтересованных групп выпадает из анализа.

Электоральные последствия бюджетного лоббизма рассмотрены в трудах Р. Альвареза, Т. Анэгносона, К. Бикерса и Р. Стейна, С. Левитта, Т. Ланкастера, К. Майера, П. Селлерса, М. Фиорины, П. Фельдмана12. В целом исследователи пришли к выводу о том, что бюджетный лоббизм влияет на предвыборные перспективы политиков незначительным образом только в колеблющихся округах и при наличии целого ряда специфических условий. Подробнейшему описанию этих условий и посвящен основной корпус литературы данной тематики.

Кроме того, в американской политологической литературе изучены отдельные направления бюджетного лоббизма. Значительный массив исследований по бюджету Пентагона выполнен Н. Абдолали, С. Госсом, К. Мэйером, Б. Рэндквистом, Б. Рэйем, У. Хэртунгом, Т. Кэрси13. Роль аграрного сектора в бюджетном лоббизме рассмотрена в трудах У. Брауна, М. Гурвица14. Существенное значение штатных и местных органов власти как субъектов бюджетного лоббизма определено Дж. Джистом, К. Плоттом, А. Селтзтейном, Д. Хэйдером15. Результаты и факторы лоббистской деятельности американских университетов и научно-исследовательских учреждений определены в исследовании Дж. Сэвэджа16.

В целом литература по бюджетному лоббизму характеризуется следующими чертами. Невысокий уровень теоретического осмысления, что определяется акцентом на крайнюю степень эмпиризма американской политической науки, в которой каждое теоретическое положение должно поддаваться четкой статистической верификации с определением коэффициента погрешности и т.п. Имеющийся в распоряжении исследователя материал не позволяет построить теоретические концепты, к которым предъявляются подобные требования.

Вторая особенность литературы по бюджетному лоббизму – это акцент на институциональный фактор, вследствие доминирования с 80 –х гг. прошлого века школы так называемого «неоинституционализма». Это приводит к фактическому выпадению из анализа самой заинтересованной группы как основного участника бюджетного лоббизма. Пожалуй, только исследования по правительствам штатов, администрациям городов и графств, а также университетам ставит во главу анализа именно организованные интересы. Данные особенности литературы и ее пробелы оказали влияние на постановку цели и задач диссертационного исследования.

Объектом исследования в данной работе является бюджетный процесс США, а предметом исследования – теория и практика лоббизма в процессе распределения федеральных ассигнований.

Цель исследования заключается в необходимости выявить и проанализировать системные факторы, определяющие условия деятельности заинтересованных групп в бюджетном процессе.

Для достижения поставленной цели предстоит решить следующие задачи:

  1. рассмотреть теоретические интерпретации процесса распределения федеральных ассигнований;

  2. описать точки доступа к бюджетному процессу;

  3. выявить формы реализации бюджетного лоббизма;

  4. определить методы лоббирования, используемые заинтересованными группами при распределении бюджетных средств;

  5. вычислить структуру участников бюджетного лоббизма;

  6. охарактеризовать лоббизм корпораций на примере туристического и автомобильного бизнеса с тем, чтобы определить причины успеха одних и поражения других лоббистских кампаний;

  7. показать роль иностранного лоббизма на израильском и российском случаях как антиподах эффективности и неэффективности.

Теоретико-методологическая база исследования сформирована на взглядах А. Бентли и М. Олсона. Определяя первичные посылки, А. Бентли утверждает, что идеи сами по себе не являются детерминантами общественного развития; политологу следует изучать прежде всего факты, а не идеи; а источники для изучения политики «могут быть найдены только в реально осуществляемой законодательно–административно–судебной деятельности нации». Понятие группы является ключевым в объяснении всей общественной жизни. А. Бентли признает за экономикой статус базиса политики; за любым политическим действием всегда стоят определенные латентные группы17.

Оценивая вклад А. Бентли в американскую политическую науку, необходимо подчеркнуть, что он выработал методологию изучения политического процесса, основной постулат которой заключается в том, что деятельность заинтересованных групп составляет сущность политики.

М. Олсон с новых методологических оснований попытался рассмотреть процесс возникновения и функционирования заинтересованных групп, преимущественно экономических. Исходный постулат М. Олсона: «любая группа или организация, большая или малая, действует для получения коллективного блага, которое по своей природе будет выгодно для всех членов группы… при этом никто не хочет брать на себя издержки по его обеспечению». Далее он утверждает: «Благодаря разнице между малыми и большими группами, нет причин полагать, что с возникновением проблем, которые не в состоянии решить первичные малые группы, будут возникать большие добровольные ассоциации, чтобы заниматься этими проблемами». В то же время он признает, что его теория не может объяснить существование многих больших неэкономических групп (религиозных, филантропических). Поэтому лоббизм не может быть основной функцией больших групп.

М. Олсон выдвигает так называемую теорию побочного продукта: большие экономические группы создаются и существуют для решения неких особых проблем, то есть представляют неколлективные блага, а лоббизм не является их основной целью. Только предоставляя определенные неколлективные выгоды своим членам, большая группа может стать достаточно сильной, чтобы оказывать воздействие на органы власти. Большинство же латентных групп потому и являются неорганизованными, что не способны сделать это. Отсутствие эффективных лоббистских организаций налогоплательщиков, потребителей является подтверждением основного тезиса Олсона: «большие или латентные группы не будут добровольно действовать в своих интересах»18. Так М. Олсон уточнил представления о трансформации неорганизованных интересов в организованные.

В литературе бытует представление, что М. Олсон нанес смертельный удар по групповой теории политики. Как представляется автору диссертационного исследования это неверно. Олсон поставил под сомнение один из постулатов А. Бентли и Д. Трумэна о трансформации латентных интересов в организованные. Действительно основатели групповой теории политики не представили убедительного объяснения механизма формирования заинтересованных групп. Олсон восполнил этот пробел, отвергнув ранее бытовавшее мнение. Но само методологическое значение А. Бентли, который акцентирует внимание исследователей на плюрализме интересов, задействованных в принятии политических решений, остается неизменно актуальным. В контексте данной диссертационной работы М. Олсон позволил сделать обоснованный выбор заинтересованных групп для кейс-стади.

Плюралистическое понимание политического процесса США позволяет учитывать многофакторность, дискретность бюджетного процесса. Это, в свою очередь, помогает понять противоречивую сущность бюджетного лоббизма, являющуюся отражением борьбы конфликтующих интересов, которая налагает неизгладимый отпечаток, кардинальным образом сказывающийся на степени эффективности всей политической системы США.

Источниковая база исследования. Всю совокупность источников можно разделить на следующие типы: нормативно-правовые акты, парламентская документация, материалы прессы, мемуары и интервью.

Нормативно-правовые акты как источник по бюджетному лоббизму представляют собой законы об ассигнованиях на разные сферы государственного управления. Этими законами определяется финансирование различных федеральных программ, а также разнообразных специальных проектов. К этой же категории относятся законы о чрезвычайных ассигнованиях на непредвиденные расходы.

Следующий тип источников, использованный в диссертационном исследовании – это парламентская документация: доклады профильных комитетов по финансовым законопроектам, материалы слушаний в комитетах Палаты представителей и Сената по ассигнованиям, регламенты Палаты представителей и Сената. Сюда же с определенной долей условности можно отнести отчеты лоббистов, представляемые Клерку Палаты представителей и Секретарю Сената.

Доклады профильных комитетов важны для понимания существа законодательного процесса, поскольку содержат сведения о: а) целях законопроекта, б) его обсуждении в комитете, в) результатах голосования в комитете, г) оценке Бюджетного управления Конгресса США, а) постатейном анализе текста билля , е) позициях заинтересованных федеральных ведомств. В материалах слушаний особый интерес представляют разделы «внешние показания» (non-departmental witnesses), где заинтересованные групп излагают свои аргументы в пользу финансирования той или иной федеральной программы или специального проекта.

Знакомство с регламентами работы палат Конгресса США дает основу для понимания форм, этапов и процедур законодательного процесса, без чего невозможно отследить и понять ход утверждения рассматриваемых законов.

Но самым важным источником является отчетная документация, заполняемая лоббистами в соответствии с требованиями Закона 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности» (с поправками 1998 и 2007 гг.), Закона 1938 г. «О регистрации иностранных агентов», статей 4911 и 162(е) Налогового кодекса 1986 г. и статьи 1352 Свода законов США. Эти материалы важны как для количественного анализа участников бюджетного лоббизма, (в том числе как для определения групп по категориям, так и для качественного анализа – идентификации конкретных интересов, которые преследуют заинтересованные группы. Детальный анализ этого типа источников представлен во второй главе.

Для анализа политической борьбы вокруг федерального бюджета США использовался такой тип источников как материалы прессы, в частности, газет «Вашингтон пост» и «Нью-Йорк таймс». В них детально отслеживаются различные аспекты бюджетного процесса. Кроме того, ряд статей в этих изданиях сами являются инструментами непрямого лоббизма, такого как кампании в СМИ. Выявление и анализ таких материалов дают богатую пищу для размышлений о различных приемах пропаганды бюджетных ассигнований в прессе.

Мемуары политических деятелей – У. Клинтона, М. Олбрайт, С. Тэлботта19 также заслуживают внимания в качестве источника по политической истории США 1990-х гг., без которой невозможно адекватное понимание политической системы США. Более того, в мемуарах У. Клинтона и М. Олбрайт даются характеристики отдельных особенностей бюджетного процесса США, которые представляют интерес для настоящего диссертационного исследования (роль президента в распределении специальных проектов, продвигаемых конгрессменами, практика утверждения бюджета Государственного департамента США в Конгрессе США и роль заинтересованных групп).

Личные интервью с Робертом Элсуортом, сотрудником аппарата Палаты представителей Конгресса США., Джеймсом Коллинзом, бывшим послом США в России, Лин Розз, бывшей сотрудницей Административно-бюджетного управления при президенте США, Элизабет Розман, директором департамента по связям с правительством корпорации «Хонейуэлл», в прошлом заместителем директора АБУ по связям с конгрессом, и Александром Квасневским, бывшим президентом Польши, дополнили представления автора диссертационного исследования о точках доступа к бюджетному процессу США (введение Бюджетного совета под председательством Р. Чейни в период администрации Дж. Буша мл. для разрешения конфликтных ситуаций между руководителями министерств и ведомств и директором АБУ), методах лоббирования бюджетных интересов подрядчиками Пентагона. Оценить эффективность усилий российского бизнеса по продвижению своих интересов в органах государственной власти США помогли интервью с Дж. Коллинзом и А. Квасневским.

Научная новизна работы состоит в том, что впервые в отечественной политической науке бюджетный лоббизм был выбран в качестве предмета самостоятельного изучения, поскольку он обладает специфическими характеристиками, выделяющими его из общей структуры лоббизма как политического института американской политической системы. Важнейшим фактором развитости бюджетного лоббизма в США, по сравнению с другими странами, является мажоритарная избирательная система, жестко привязывающая народного избранника к местным элитам и их интересам. В других странах с пропорциональной избирательной системой бюджетный лоббизм носит довольно узкий, элитарный характер.

«Республиканская революция», инициированная спикером Палаты представителей Н. Гингричем в 1994 г. с ее крайней поляризацией политического пространства, оказала большое влияние на изменение практики лоббирования частных интересов в бюджетном процессе США. При этом важно подчеркнуть, что идеология «маленького правительства», изложенная в «Контракте с Америкой», оказалась нереализованной. Напротив, роль государства в экономике возросла, равно как и роль заинтересованных групп в бюджетном процессе США. Во-первых, если до 1994 г. распределение такой формы реализации бюджетного лоббизма как специальный проект носило довольно равномерный характер, то даже после возвращения контроля над Конгрессом в руки демократов две трети специальных проектов получают округа конгрессменов партии большинства. Во-вторых, произошло отсечение партии меньшинства от принятия решений по системе бюджетных приоритетов. В-третьих, это привело к изменениям в функционировании консалтинговых фирм Вашингтона: если ранее они старались иметь в штате лиц со связями в обеих партиях, то с переменой хозяев Конгресса в 2006 г. и Белого дома в 2008, в массовом масштабе стали увольнять «республиканских» лоббистов и набирать «демократических». Ранее при двухпартийном консенсусном характере принятия решений по бюджету такого рода явлений не наблюдалось. В-четвертых, если до 1994 г. финансирование избирательных кампаний, что является одним из важных методов лоббирования, велось по обоим направлениям (деньги шли и к демократам и республиканцам), то с 2006 г. выбирается предполагаемый победитель, и подавляющая часть средств направляется на его счета. В-пятых, Н. Гингрич изменил правило старшинства при назначении в престижные комитеты, суть которого в том, что конгрессмен с наибольшим стажем пребывания в парламенте получал место. Теперь же главным фактором назначения является лояльность партийному истэблишменту. Отсюда гораздо более активное использование специальных проектов конгрессменами-новичками в качестве фактора, обеспечивающего благосклонность местных элит, что в свою очередь обеспечивает бесперебойное пополнение избирательного фонда. Иными словами, Н. Гингрнич начал практику назначения новичков в комитеты по ассигнованиям, что обеспечивало их полную лояльность руководству, а они в свою очередь «отрабатывали» специальными проектами взносы в предвыборные фонды, причем часть этих взносов стала направляться в общепартийную избирательную кассу, чего не наблюдалось ранее.

Согласно проведенным подсчетам, бюджетный лоббизм развивается более активно, чем другие его виды, а именно: доля лоббистов, указывающих федеральный бюджет в качестве цели своей деятельности, существенно возросла в 1998-2007 гг. Кроме того, определено, что электоральный цикл влияет на количество вновь зарегистрировавшихся лоббистов, т.е., непосредственно в год выборов число новых лоббистов уменьшается, а через год существенно возрастает.

Впервые не только в отечественной, но и в зарубежной литературе, на основе отчетной документации лоббистов по Закону 1995 г. «О раскрытии лоббистской деятельности» была определена структура участников бюджетного лоббизма в США. Так, в 1998-2004 гг. при росте абсолютных показателей, доля корпораций в общей структуре зарегистрировавшихся снизилась, а доля образовательных, научных и культурно-просветительских организаций, штатных и местных органов власти, напротив, возросла. Это говорит не о снижении влияния большого бизнеса в бюджетном процессе США, а лишь о снижении его доли в связи с опережающим ростом количества других типов субъектов лоббистской деятельности.

Впервые в литературе также был проведен анализ участия российских структур в бюджетном процессе США, определены конкретные цели, расходы, объекты лоббистской деятельности.

Хронологические рамки исследования охватывают период с начала 1990 годов по 2008 г. Поскольку «республиканская революция Н. Гингрича» внесла определенные изменения в бюджетный процесс США, то их следовало отметить в ходе диссертационного исследования. Основной же акцент сделан на второй администрации Дж. Буша мл. (2004-2008).

Практическая значимость. Понимание сущности деятельности заинтересованных групп как субъектов бюджетного лоббизма, их целей, форм и методов влияния является важным обстоятельством, требующим учета при составлении прогнозов развития политической ситуации в США в краткосрочном и среднесрочном планах, в частности, результатов выборов в Конгресс США и президентских кампаний. Так, по мнению наблюдателей, чрезмерная активность ряда конгрессменов в обеспечении заинтересованных групп разного рода специальными проектами негативно сказалась на их электоральных перспективах на промежуточных выборах в Конгресс США 7 ноября 2006 г.

Кроме того материалы, проанализированные в диссертационном исследовании, могут быть использованы для разработки учебных курсов по политической системе США, а некоторые практические наблюдения относительно форм и методов лоббирования в бюджетном процессе США могут представлять определенный интерес для российских структур, планирующих участвовать в бюджетном процессе США.

Основные положения, выносимые на защиту:

  1. Бюджетный лоббизм представляет собой обособленную часть американского лоббизма, которая выполняет свою функцию в политической системе. Специфика этого вида лоббирования заключается в том, что он имеет характерный только для него набор точек доступа к бюджетному процессу; методы, используемые заинтересованными группами при продвижении своих интересов, также имеют свои индивидуальные особенности: в частности финансирование избирательных кампаний имеет значение только в тех случаях, когда элита уже выработала консенсус по вопросу о распределении бюджетных ассигнований. Все категории федеральных расходов – от внебюджетных фондов, программ государственного страхования, до специальных проектов и кредитных поручительств – являются формами реализации бюджетного лоббизма.

  2. Основная же функция бюджетного лоббизма в политической системе США заключается в том, чтобы обеспечивать взаимосвязь деловых, социальных, научных, культурных элит с одной стороны, и политических - с другой. Первые пополняют избирательные фонды вторых денежными средствами, а вторые в ответ направляют федеральные средства на счета первых. Все это усугубляется двухгодичным электоральным циклом, относительно небольшой ролью партий в финансировании кампаний отдельных кандидатов, и мажоритарной избирательной системой, резко локализующей интересы политиков.

  3. Бюджетный лоббизм расширяется значительно быстрее лоббизма в целом. За период с 1998 по 2007 гг. количество участников бюджетного лоббизма выросло на 157%, тогда как численность всех лоббистов - на 66%.

  4. Бюджетный сегмент лоббизма более устойчив к колебаниям электорального цикла. Количество регистраций новых лоббистов в 1998-2007 гг. увеличивалось в год после выборов и снижалось непосредственно в год выборов, тогда как бюджетные лоббисты менее подвержены этой закономерности.

  5. В количественном отношении бизнес не является доминирующим игроком в бюджетном лоббизме. Более того, в 1998-2004 гг. доля корпораций среди всех участников этого процесса снизилась, тогда как доля образовательных, научных и культурно-просветительских организаций, а также штатных и местных органов власти несколько возросла. При всем этом, 60% федерального бюджета США направляется на «человеческие ресурсы».

  6. Анализ зарубежного лоббизма позволяет выделить четыре его модели. За основания деления в данной классификации приняты два параметра: соотношение политической и экономической составляющих в структуре лоббистских интересов и характер межгосударственных отношений. Первая модель - израильская, которая применима к Польше, Украине, Грузии, (низкий товарооборот, преобладание политических вопросов, крайне тесные союзнические отношения, которые порой носят вассальный характер). Вторая модель - китайская ((при допущении, что Тайвань де-факто не является частью КНР), параметры: высокий товарооборот, практически отсутствие политических компонентов лоббизма, независимая внешняя политика). Третья - японская, применимая также к Великобритании, (баланс обоих компонентов лоббизма, при фактически зависимом характере межгосударственных отношений) И, наконец, французская модель, которой придерживается и Канада (баланс экономики и политики, при свободе выбора внешнеполитического курса). Успешное продвижение российских интересов может быть связано со следованием французской модели, что предполагает изменение роли экономики России в международном разделении труда.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

В первой главе «Теоретические интерпретации бюджетного лоббизма в США» представлен разбор основных концепций лоббизма в бюджетном процессе. В первом параграфе «Универсализм как продукт теории рационального выбора» представлены истоки этого направления, которые заложены работой Э. Даунса «Экономическая теория демократии», затем показано применение теории рационального выбора к анализу бюджетного лоббизма. Анализ исследуемого феномена американскими политологами проводится через призму деятельности конгрессмена и его мотиваций. Соответственно предметом моделирования является процесс принятия решений по бюджету в Конгрессе США. Выдвигается концепция универсализма, призванная объяснить нередко единогласный характер голосований по разного рода специальным проектам. (за весь период администрации Дж. Буша мл. его вето было преодолено только дважды: по биллю о транспорте и законопроекту о гидротехнических работах, которые представляли собой совокупность специальных проектов, бенефициарии которых расположены во всех избирательных округах Америки). Далее в параграфе рассматриваются разнообразные мнения политологов, уточняющие, модифицирующие, а то и отвергающие те или иные положения теории рационального выбора.

Основной вопрос для исследователей, работавших в рамках универсалистской трактовки, заключается в том, почему в действительности зачастую имеют место универсалистские коалиции при голосованиях за распределительные законопроекты, а не минимально выигрышные. К. Шепсл и Б. Вейнгаст объясняют эту особенность тем, что многие конгрессмены могут затормозить прохождение законопроекта, поэтому их включение в число бенефициариев является необходимым. Д. Соххерр-Хэдвигер предлагает другое объяснение – приверженность конгрессменов общественным интересам, а не личную финансовую заинтересованность. Дж. Бьюкенен и Й. Йун считают, что при отсутствии центра принятия решений, в отношении вопросов с множественными вариантами решения, универсализм служит средством блокирования возникновения альтернативных коалиций.

Во втором параграфе «Партийный конфликт» как фактор бюджетного лоббизма» рассматривается литература, акцентирующая внимание не на конгрессмене как основной детерминанте бюджетного лоббизма, а на политической партии. Толчком для роста интереса к проблематике политических партий стала «республиканская революция» Н. Гингрича и ее последствия для различных аспектов практики лоббизма в бюджетном процессе. Дж. Олдрич и Д. Родс в рамках своей концепции «конвенционального партийного правления» утверждали, что политические партии не стремятся воздействовать на выработку политического курса по всем направлениям, а ограничиваются несколькими приоритетными сферами. А. Диксит и Дж. Лондрейган путем математического моделирования постулировали, что в случае равенства партий в способности финансировать нужды электората приоритет в получении федеральных средств будут иметь группы с большим количеством умеренных, группы с идеологически неангажированными членами, и группы с преобладанием граждан из нижней страты общества. Если одна партия имеет преимущество в контроле бюджетных потоков над другой, то каждая из них будет обеспечивать федеральными ассигнованиями, прежде всего, свой базовый электорат. Р. Альварез и Дж. Сэвинг установили, что политические партии порой используют разные формы реализации бюджетного лоббизма: демократы предпочитают программы адресной помощи, а республиканцы – программы условных обязательств (государственные займы, кредитные поручительства, федеральное страхование). С. Балла, Е. Лоуренс на основе статистического анализа специальных проектов в сфере высшего образования установили, что округа конгрессменов обеих партий получают одинаковое количество специальных проектов, при этом стоимость проектов партии меньшинства ниже, чем партии большинства. В целом же литература о политических партиях в бюджетном процессе не дает целостной картины, а разрабатывает отдельные нюансы участия политических партий в распределении федеральных ассигнованиях.

В третьем параграфе «Интегративные модели бюджетного лоббизма» рассматриваются концепции Р. Стейна и К. Биркерса, а также Т. Лоуи. Наибольшую эвристическую ценность представляет трактовка Т. Лоуи В качестве исходных положений – аксиом – на которых строится его интерпретация были предложены следующие: 1. типы отношений между людьми определяются их ожиданиями, т.е. тем что они намерены достичь во взаимоотношениях с другими людьми, 2. в политике ожидания детерминированы результатами государственной политики, 3. поэтому политические отношения определяются типом государственной политики. Следовательно, каждой категории государственной политики соответствует отдельный вид политических взаимоотношений.

В качестве основания деления в своей классификации типов государственной политики Т. Лоуи избрал ожидаемое воздействие государственной политики на общество. Новизну своего подхода, по контрасту с плюралистической концепцией, которая исходит из предпосылки о единой структуре власти для каждого типа государственной политики, ученый видит в выдвижении функциональных категорий. Таковых три – распределительная, регулятивная и перераспределительная. В настоящей диссертации, исходя из ее целей, рассмотриваются первый и третий типы. Каждый из них имеет свою собственную политическую структуру, процесс, элиты и групповые отношения. При этом исследователь осознает ограниченность и условность предлагаемой классификации. А именно, отмечается, что в долгосрочном плане вся государственная политика может рассматриваться как перераспределительная, поскольку в перспективе часть людей всегда платит в качестве налогов большую сумму, чем получает в виде предоставляемых государством общественных благ20.

Однако в краткосрочной перспективе определенные типы государственных решений могут быть приняты без учета ограниченности ресурсов, и именно этот вид политики ученый именует распределительной. Она, по мнению Т. Лоуи, была фактически единственным типом национальной внутренней политики с 1789 по 1890 гг. Ныне к этой категории относятся программы строительства мостов и плотин, шоссейных дорог, оборонные закупки и т.п. «Распределительная политика характеризуется легкостью, с которой она может быть расчленена на отдельные составляющие, каждая из которых более или менее независима от других компонентов и любого общего принципа»21. По сути, признает Т. Лоуи, этот тип политики вовсе не является политикой, а представляет собой совокупность отдельных, крайне индивидуализированных решений, которые в своей совокупности, со значительной долей условности, могут рассматриваться в качестве некоего политического курса. Важной особенностью распределительной политики является то, что победитель, получивший свой кусок казенного пирога, не находится фактически в конфронтации с проигравшим, поскольку наиболее влиятельные представители этой категории вполне могут быть удовлетворены в ходе последующего распределения бюджетных средств. С точки зрения властной структуры этот тип государственной политики, по мнению Т. Лоуи, наиболее адекватно вписывается в рамки интерпретации заинтересованных групп, предложенной политологом Е. Шаттшшнейдером. При этом Лоуи выступает против отнесения Шаттшнейдера к «отцам-основателям» плюралистической теории политики. Шаттшнейдеровский анализ выявил крайнюю степень индивидуализации участников распределительной политики, где каждая фирма выступает сама за себя. «Конгресс ищет политической поддержки, благоволя всем интересам, которые достаточно сильны, чтобы создать значительное сопротивление. Политики становятся крайне восприимчивы к соображениям равноправия, беспристрастности, единообразия, прецедента, умеренности» ко всем влиятельным участникам распределительной политики22. Безусловно, для достижения своих целей потенциальные бенефициарии государственных программ порой объединяются в коалиции, но причиной их создания является не достижение неких общих целей, но сугубо конкретных, выражающихся в долларах и центах для каждого конкретного участника распределительной политики. Концепция Т. Лоуи представлена в схеме 1.

Схема 1. Типы государственной политики и политических отношений

Тип государственной политики

распределительная

перераспределительная

Основные политические субъекты

Физические лица, фирмы, корпорации

Ассоциации

Взаимоотношения между субъектами

Лог-роллинг, взаимное невмешательство

Конфликт, классовая идеология

Характер властной структуры

Безконфликтная элита с группами поддержки

Конфликтная элита (элита и контрэлита)

Стабильность структуры

Высокая

Высокая

Основной субъект принятия решений

Комитеты конгресса и/или федеральное ведомство

Исполнительная власть, ассоциации

Субъект исполнения

Ведомство в лице его функционального подразделения

Ведомство в лице его центрального аппарата (наличие изощренной системы нормативных подзаконных актов)
  1   2   3

Похожие:

Лоббизм в бюджетном процессе США iconТом 5 номер 3 июль 2004
Баузерман, США. Дженнифер Берн, США. Дональд Беар, США. Пенни Бид, США и опытом между учителями, препо
Лоббизм в бюджетном процессе США iconАдаптация к собеседнику в процессе межличностной коммуникации п
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального
Лоббизм в бюджетном процессе США iconФормирование диалогической позиции будущего учителя в процессе преподавания педагогических дисциплин в вузе
Работа выполнена в Федеральном государственном бюджетном образовательном учреждении высшего профессионального
Лоббизм в бюджетном процессе США iconСтатьями 45
В соответствии с Решением Красноярского городского Совета депутатов от 11. 12. 2007 n 15-359 "О бюджетном процессе в городе Красноярске",...
Лоббизм в бюджетном процессе США icon"Место и роль ит в избирательном процессе в сша"
Использование информационных технологий в процедурах голосования и подсчета голосов. 20
Лоббизм в бюджетном процессе США iconЭлементы содержания. Требования к уровню подготовки учащихся
Уметь рассказать, вступить в дебаты, высказать своё мнение по следующим темам: «Географическое положение сша», «История сша», «Форма...
Лоббизм в бюджетном процессе США iconКонференция в Женеве и подписание итогового соглашения без участия США сша встают на путь нарушения Женевских соглашений
I. Женевское совещание министров иностранных дел 1954 года и активизация вьетнамской политики США
Лоббизм в бюджетном процессе США iconПрограмма предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления подготовки/ специальности 031900. 62 «Международные отношения»
Программа предназначена для преподавателей, ведущих данную дисциплину, учебных ассистентов и студентов направления подготовки/ специальности...
Лоббизм в бюджетном процессе США iconАдминистрации урюпинского муниципального района волгоградской области
В соответствии со статьями 173 и 184. 2 Бюджетного кодекса Российской Федерации и решением Урюпинской районной Думы от 28 февраля...
Лоббизм в бюджетном процессе США iconИстория российских университетов очерки
Московским общественным научным фондом, Министерством образования рф, Институтом перспективных российских исследований им. Кеннана...
Разместите кнопку на своём сайте:
Библиотека


База данных защищена авторским правом ©lib.znate.ru 2014
обратиться к администрации
Библиотека
Главная страница